Dansk EF-politik 1973-1993: Et overblik

Frem til midten af 1980’erne var den danske EF-politik generelt præget af den mindste fællesnævners politik, der betød, at de danske, overvejende socialdemokratiske, regeringer holdt foden på bremsepedalen, når diskussionerne faldt på yderligere integrationstiltag. Denne politik blev dog heller ikke voldsomt testet i denne periode, hvor EF på grund af oliekriserne og den interne budgetstrid med Storbritannien generelt lå noget underdrejet.

Dette forhold ændrede sig i midten af 1980’erne, hvor der kom ny dynamik i EF-samarbejdet, samtidig med at det politiske styre i Danmark var kommet på borgerlige hænder under makkerparret statsminister Poul Schlüters (K) og udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensens (V) ledelse. De borgerlige regeringer prøvede at placere Danmark mere i centrum af EF’s diskussioner og gik således varmt ind for, at Danmark tilsluttede sig Fællesakten – en traktatreform, der sigtede på at skabe Det Indre Marked. Oppositionen anført af Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre og SF var imod Fællesakten, men accepterede, at en vejledende folkeafstemning blev retningsgivende for den danske politik. Da den efterfølgende folkeafstemning i 1986 resulterede i et ja, blev Danmark et af de første lande i EF, som ratificerede Fællesakten.

Uffe Ellemann-Jensen og Poul Schlüters ankomst til Europarådet i Strasbourg i 1989. Fra: European Commission - Audiovisual Service  

Ja’et til Fællesakten samt de store forandringer, der prægede europæisk politik i slutningen af 1980’erne med omvæltningerne i Østeuropa og den begyndende afvikling af den kolde krig, førte til et opbrud i den danske europapolitik. Her blev det især afgørende, at Socialdemokratiet gradvist bevægede sig i mere pro-europæisk retning. Det resulterede i et fællesoplæg mellem den borgerlige regering og Socialdemokratiet op til regeringskonferencen i 1990 om Maastricht-traktaten. Alligevel så det ud til, at de nye planer, der bl.a. sigtede på skabelsen af en Økonomisk og Monetær Union (ØMU) og en politisk union, var for skrap kost for de danske vælgere, som ved en folkeafstemning i 1992 forkastede Maastricht-traktaten. Der skulle fire danske særforbehold til, før de danske vælgere ved en ny afstemning året efter endelig godkendte traktaten.

Den beherskede begyndelse 1973-1982

På grund af Socialdemokratiets position som regeringsbærende parti i de fleste år frem til 1982, blev den danske EF-politik i denne periode generelt præget af en forsigtig mellemstatslig og lav-profileret tilgang. Den danske politik tog sig dog ikke udpræget fodslæbende ud, fordi EF i denne periode på grund af oliekriserne og den lammende budgetstrid med Storbritannien ikke opviste den store reformiver eller fremdrift.

Ved at udpege Anker Jørgensen (S) til sin efterfølger som statsminister i 1972 havde den europæisk orienterede Jens Otto Krag (S) søgt at imødekomme de mere EF-kritiske dele af Socialdemokratiet. Sammen med blandt andre Ivar Nørgaard repræsenterede Anker Jørgensen den store gruppe af socialdemokratiske forbeholdseuropæere. De støttede de økonomiske og markedsmæssige arrangementer inden for fællesskabet, men kun så længe disse i hovedsagen kunne holdes på et mellemstatsligt niveau, der sikrede dansk hånds- og halsret over velfærdsstatsspørgsmål, arbejdsmarkedsspørgsmål m.m., og så længe samarbejdet ikke udviklede sig i en mere forpligtende politisk, herunder udenrigspolitisk, retning.

Anker Jørgensen i samtale med hollandsk statsminister ved Europarådsmøde i Bruxelles 1976. Ved mødet blev antallet af sæder i europaparlamentet ved valget 1978 besluttet. Fra: European Commission - Audiovisual Service  

Det danske EF-medlemskab udviklede sig i 1970’erne som forventet med positive virkninger for betalingsbalancen (via EF’s landbrugsstøtteordninger) og for statsbudgettet (via bortfaldet af en lang række nationale støtteordninger til samme erhverv). Virkningen blev dog sløret af de voldsomme økonomiske problemer, Danmark i samme årti løb ind i på grund af oliekriserne, den økonomiske afmatning og den stigende arbejdsløshed. På landbrugsspørgsmål var Danmark som regel del af den hovedkonsensus blandt EF-landene, der fastholdt landbrugsstøtten som den absolut dyreste udgiftspost i EF-samarbejdet. Fiskerispørgsmål var en helt anden sag, idet Danmark her flere gange fik ørene i EF-maskineriet på grund af sine krav om at opretholde sit omfattende industrifiskeri, som de andre EF-lande (og mange danske biologer) betragtede som ødelæggende for den økologiske balance i Nordsøen. Dette slagsmål førte i øvrigt til, at fiskeriminister Karl Hjortnæs (S) i 1981 nedlagde Danmarks første veto i EF i et forsøg på at blokere Kommissionens forsøg på at gøre EF’s midlertidige fiskebevaringsforanstaltninger permanente. Voldsomme og vedvarende stridigheder var der også omkring adgangen for andre landes fiskere, ikke mindst vesttyske, til at fiske ved Grønland. Disse stridigheder må anses som en væsentlig baggrund for, at grønlænderne i 1982 stemte for at forlade EF (Færøerne var derimod ikke trådt ind i EF sammen med Danmark i 1973) – første og eneste gang noget sådant er sket i Fællesskabets historie.

De danske vælgere var trods det komfortable ja til medlemskab i 1972 tilsyneladende heller ikke tilfredse med medlemskabet. I hvert fald viste opinionsmålingerne kort efter den danske indtræden og frem til midten af 1980’erne, at der nu var flere vælgere, der ville sige nej til medlemskab end der var ja-sigere. Disse opinionstal var måske også en væsentlig baggrund for, at der ikke blandt de danske partier var voldsom begejstring, da der i EF blev fremsat forslag om direkte valg til Europa-Parlamentet (EP). Hidtil var medlemmerne af EP udpeget af de nationale parlamenter, og især midterpartierne Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre, der begge havde betydelige EF-kritiske medlemmer og vælgere i egne rækker, var ikke meget for at åbne op for, at disse vælgere kunne gå andre steder hen, bl.a. til Folkebevægelsen mod EF, som via de direkte valg kunne blive repræsenteret i EP. Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre opgav dog til sidst modstanden. Danmark blokerede således ikke for reformen, der betød, at der i 1979 for første gang gennemførtes direkte valg til EP – et valg der i Danmark sendte Folkebevægelsen mod EF ind med fire af 16 danske mandater, hvilket var et mere end Socialdemokratiet kunne mønstre.

De direkte valg til EP var et af de få virkelige reformskridt i EF i denne periode. Et andet var oprettelsen af Det Europæiske Råd af EF’s statsledere i 1974. Rådet var ganske vist ikke i udgangspunktet en del af EF-samarbejdet, men blev alligevel med tiden både en formaliseret del og EF/EU’s politiske overhøjhedsorgan. Det samme kan i noget omfang siges om Det Europæiske Politiske Samarbejde (EPS), der påbegyndtes i 1970 men ligeledes uden at være en del af traktatgrundlaget. EPS-samarbejdet udviklede sig imidlertid ret hurtigt til et fast udenrigspolitisk samarbejde mellem EF-landene. På den baggrund fandt de danske regeringer også ud af, at samarbejdet havde sine store fordele, bl.a. ved at Udenrigsministeriet fik adgang til informationer og ekspertiser hos de andre europæiske lande, man aldrig tidligere havde kunnet opnå, eksempelvis gennem det nordiske samarbejde. Et kontant udtryk herfor var, at der efterhånden kom mere balance i den danske Mellemøsten-politik, der som konsekvens kom til at virke mere imødekommende og forstående over for de arabiske/palæstinensiske synspunkter end den ret entydigt pro-israelske linje, der havde hersket de foregående par årtier.

Splittelse i europapolitikken, 1982-1986

Fra midten af 1980’erne kom EF ind i en ny udviklingsfase, ligesom den danske europapolitik også ændrede sig. I EF var budgetstriden blevet løst, og effekten af den seneste oliekrise fra 1979 var ikke så mærkbar længere. EF gik ind i en dynamisk periode, som tog sigte på at relancere Europa som en stærk aktør i den internationale økonomi og til dels også i international politik i takt med neddroslingen af den kolde krig. I Danmark begyndte den borgerlige Schlüter-regering, som tiltrådte i 1982 med Uffe Ellemann-Jensen (V) som højtprofileret udenrigsminister, at bryde med den defensive danske europapolitik og i stedet at sigte mod at placere Danmark mere centralt i EF.

For Schlüter-regeringen var det imidlertid ikke let at komme igennem med et sådant kursskifte. I Folketinget var der trods regeringsskiftet i 1982 fortsat et flertal af socialdemokrater, radikale og folkesocialister m.fl., der ikke delte ønsket om en mere aktiv og involveret dansk EF-politik. Som på det sikkerhedspolitiske område var der også i europapolitikken tale om et alternativt flertal uden om regeringen.

Dansk EF-pas. Som følge af EF-direktiver i 1981 og 1982 skulle alle EF-lande udstede pas i samme format fra 1985. Det danske pas gik fra at være grønt til 'rødbederødt'. Passet skulle bære betegnelsen 'Det Europæiske Fælleskab' øverst og først derefter 'Danmark'. Ovenstående vakte nogen debat. Flere udskiftede deres pas inden udløbsdatoen, således at de i en årrække undgik påskriften 'Det Europæiske Fællesskab'. Fra European Commission - Audiovisual Service  

Fællesakten/EF-pakken 1986

Splittelsen i Folketinget kom i midten af 1980’erne klart til udtryk i spørgsmålet om den nye EF-traktat, Fællesakten (i datiden ofte benævnt EF-pakken), der først og fremmest sigtede mod dannelsen af et indre marked mellem medlemslandene. Trods det at EF-toldunionen var fuldt gennemført i slutningen af 1960’erne, var der fortsat så mange tekniske handelshindringer for den europæiske samhandel, at EF havde svært ved at leve op til den ofte benyttede betegnelse Fællesmarkedet. Schlüter-regeringen gik ind for Det Indre Marked men kunne ikke samle flertal i Folketinget. Som modtræk udskrev regeringen derfor en vejledende folkeafstemning til afholdelse den 27. februar 1986 – en handling som fik reel betydning, fordi hovedparten af oppositionen lovede at acceptere resultatet. Regeringen vandt en sejr, da et flertal på 56,2 % af de afgivne stemmer faldt ud til fordel for ratifikation af Fællesakten. Danmark kom således til at indgå i Det Indre Marked fra første færd.

EF-pakken eller Fællesakten sigtede først og fremmest på dannelsen af et indre marked mellem medlemslandene. Danmark var et af de første lande, der ratificerede fællesakten, efter et ja hertil i en folkeafstemning i 1986. Fra: European Commission - Audiovisual Service  

Maastricht-traktaten 1990-1992

Nederlaget ved folkeafstemningen blev i Socialdemokratiet startskuddet til en revurdering af partiets tilbageholdende europapolitik, som yderligere tog fart ved overgangen mellem 1980’erne og 1990’erne i takt med de afgørende politiske omvæltninger i Østeuropa, afviklingen af den kolde krig og den tyske (gen)forening. Således lykkedes det i 1990 for Socialdemokratiet og regeringen at nå til enighed om et fælles memorandum som oplæg til de nye traktatforhandlinger om en Økonomisk og Monetær Union og en politisk union, der under indtryk af både vedtagelsen af Fællesakten og de store politiske omvæltninger i Europa var sat på EF’s dagsorden. Denne enighed styrkede den danske forhandlingsposition, og det indgåede memorandum er af historikeren Nikolaj Petersen blevet benævnt som ”den hidtil mest pro-integrationistiske tilkendegivelse fra dansk side”.

Resultatet af forhandlingerne i EF blev Traktaten om Den Europæiske Union (TEU), eller Maastricht-traktaten som den også kaldes. Den indeholdt adskillige danske fingeraftryk, først og fremmest inden for områder som udvidet samarbejde om udviklingsbistand, miljø og forbrugerbeskyttelse. På andre områder var Danmark stadig mere tilbageholden, herunder ikke mindst i spørgsmålet om at indføje en forsvarsdimension i det udenrigs- og sikkerhedspolitiske samarbejde (FUSP, der erstattede det tidligere EPS-samarbejde) og i ØMU-spørgsmålet. På forsvarsområdet gik den nye traktat længere end ønsket af især Socialdemokratiet, og i ØMU-spørgsmålet lykkedes det ikke at komme igennem med en generel ikke-tiltræden, en såkaldt opt-out-klausul, for de lande, som enten ikke kunne eller ikke ønskede at overgå til ØMU’ens såkaldte tredje fase med fælles valuta. I stedet fik Danmark en særlig protokoltilføjelse, som slog fast, at der krævedes en folkeafstemningsafgørelse, før Danmark kunne indtræde i den tredje fase.

I København var der glæde over det endelige resultat både i den borgerlige og i den socialdemokratiske lejr. Maastricht-traktaten var så fint et resultat, at den danske befolkning ikke blot ville sige ’ja’, men ’ja tak’ til traktaten, fastslog udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen (V). Det gik dog anderledes. Resultatet af folkeafstemningen den 2. juni 1992 blev et lille, men effektfuldt nej afgivet af 50,7 % af de deltagende vælgere. Det danske nej skabte store problemer, fordi det formelt betød, at traktaten ikke kunne træde i kraft, hverken i Danmark eller i EF som et hele.

Ved folkeafstemningen den 2. juni 1992 stemte 50,7 % af de deltagende vælgere nej til Maastricht-traktaten. Efter afstemningen indgik en gruppe partier en aftale, der blev kaldt 'Det nationale kompromis', som indebar at Danmark tog fire forbehold i forhold til Maastricht-traktaten: forsvarsforbeholdet, retsforbeholdet, euroforbeholdet og unionsborgerskabsforbeholdet. I maj 1993 stemte et flertal af vælgerne ja til, at Danmark skulle godkende Maastricht-traktaten sammen med de fire forbehold. Fra: European Commission - Audiovisual Service  

Det nationale kompromis: De fire forbehold

Fra de andre EF-landes side blev der imidlertid ikke lagt skjul på, at det især var Danmark, der havde et problem, og at det var den danske regering, der måtte komme frem med en løsning. Det var dog ikke den danske regering, men snarere oppositionen, der fandt frem til den formel, der kunne løse op for krisen. Formlen hed ”Det nationale kompromis” og blev forhandlet på plads mellem Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre og SF og senere også tiltrådt af regeringen. Kernen i kompromisset var, at Danmark tog fire forbehold i forhold til TEU/Maastricht-traktaten i form af krav om ikke-tiltræden på fire traktatområder:

1. forsvarssamarbejdet
2. ØMU'ens tredje fase (indførsel af euroen som fælles møntfod)
3. de overnationale sider af rets- og politisamarbejdet
4. det europæiske unionsborgerskab.

Det nationale kompromis repræsenterede således en re-traditionalisering af dansk europapolitik i den forstand, at det grundlæggende forkastede dansk deltagelse i de mere overnationale og politiske/sikkerhedspolitiske sider af det kommende EU-samarbejde. Forbeholdene blev efter hårde forhandlinger godkendt af de øvrige EF-lande ved Edinburgh-aftalen i december 1992, og ved en ny folkeafstemning i 1993 faldt 56,8 % af de afgivne stemmer ud til fordel for dansk tiltræden med de fire forbehold. Til gengæld resulterede ja’et i voldsomme optøjer på Nørrebro i København, hvor politiet på et tidspunkt følte sig tvunget til at skyde mod demonstranterne. I det lys kan man sige, at kampen i 1992-93 om den fortsatte danske tilknytning til den europæiske integrationsproces i overgangen fra EF til Den Europæiske Union (EU) i virkeligheden var mere tilspidset, end kampen om dansk medlemskab af EF i 1971-72 havde været.