EF-rettens udvikling

At de juridiske rammer for EF skulle få så stor betydning for samarbejdet, som tilfældet var, lå ikke i kortene i udgangspunktet. I aftalen om dannelsen af de Europæiske Fællesskaber (EF) fra 1957 var den fælles domstol svag. Det udvidede omfang af samarbejdsområder i EF kom dog til at fremme en større rolle for EF-domstolen, og domstolen fik som den eneste instans autoritet til at fortolke EF-lov. Det var disse forandringer, der gjorde det muligt for domstolen at påtage sig en mere central rolle. Argumentet herfor var, at hvis man ønskede at skabe et reelt fællesmarked, var juridisk sikkerhed for de økonomiske aktører en forudsætning. Ved at fokusere på traktaternes formål om at etablere et fællesmarked fik domstolen en mere central position. I den første halvdel af 1960’erne lykkedes det EF-domstolen med to afgørende domme at fastslå de centrale principper om direkte virkning og forrang for EF-ret over national ret. EF-retssystemet var fortsat afhængig af samarbejdet med de nationale domstole, men fra et EF-retligt synspunkt var der nu skabt klare linjer om, hvem der havde den endelige autoritet.

På trods af medlemslandenes accept af principperne om direkte virkning og forrang har de nationale domstole og retlige systemer i en række tilfælde modsat sig EF-regler. Specielt har en række lande taget et forbehold i forhold til deres grundlov, og de nationale administrationer har i flere tilfælde forsøgt at arbejde udenom eller imod EF-afgørelser.

Undertegnelsen af Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, der populært betegnes Romtraktaten. Undertegnelsen fandt sted den 25. marts 1957 i Palazzo dei Conservatori på Capitol i Rom. Fra venstre ses P.H. Spaak og J.-Ch. Snoy et d'Oppuers (Belgien), C. Pineau og M. Faure (Frankrig), K. Adenauer og W. Hallstein (Vesttyskland), A. Segni og C. Martino (Italien), J. Bech (Luxembourg) samt J. Luns og J. Linthorst Homan (Holland). Foto: Den Store Danske og Europa Kommissionen.

Det juridiske grundlag for Danmarks medlemskab af EF i 1973

Fra dansk side krævede det en stor grad af tilpasning at blive et EF-medlemsland. En stor udfordring var at få skabt en juridisk konstruktion, der sikrede at det danske medlemskab ikke kom i konflikt med Grundloven. Allerede i 1960’erne havde der været en diskussion imellem prominente juraprofessorer om, hvorvidt § 20 i den danske grundlov gav tilstrækkelig hjemmel for Danmark til at tiltræde EF uden en grundlovsændring. Paragraffen var blevet indskrevet i den danske grundlov i 1953 og sigtede mod at skabe det juridiske grundlag for, at den danske stat kunne uddelegere suverænitet til overnationale institutioner som EF. Afslutningen på debatten blev, at Justitsministeriet udarbejdede en rapport, der behandlede de potentielle juridiske problemer, som kunne opstå, hvis Danmark blev medlem af EF. Den grundlæggende præmis i Justitsministeriets argumentation var, at EF-ret ikke adskilte sig væsentligt fra traditionel international ret. Hvad angik EF-rettens princip om forrang for fællesskabsretten argumenterede Justitsministeriet for, at det ikke var nødvendigt at sikre dette princip i den danske grundlov. De sagde, at det juridiske system i Danmark gjorde det muligt for Folketinget, de administrative myndigheder og domstolene at respektere princippet i alle tilfælde, hvor Folketinget ikke lovgav med den bestemte hensigt at bryde EF-retten. Konsekvensen af det argument var, at Danmark tog et forbehold overfor EF-retten ved at bevare den ultimative retslige autoritet i det danske system.      

Luxembourgkompromisset 1966

Et andet central aspekt ved den danske forståelse af EF-rettens konsekvenser byggede på Luxembourgkompromisset. Den 28. januar 1966 lykkedes det de seks oprindelige EF-lande - Belgien, Frankrig, Holland, Italien, Luxembourg og Vesttyskland - at nå frem til en overensstemmelse om, hvordan de kunne videreføre samarbejdet. Forud var gået et dramatiske optrin, hvor Frankrig havde boykottet EF’s institutioner i et halvt år. Frankrig havde krævet, at princippet om enstemmighed i Ministerrådet blev styrket, mens de øvrige lande var mere åbne for at lempe det. Kompromisset blev, at når vitale nationale interesser var på spil, skulle Ministerrådet bestræbe sig på at nå en aftale, der tilfredsstillede alle medlemslande. Frankrig insisterede dog på, at når sådanne interesser var på spil, skulle forhandlingerne fortsætte indtil en enstemmig aftale var opnået. Dermed indførtes i realiteten et veto, som medlemslandene kunne bruge i Ministerrådet. Kompromisset tillod de danske juridiske eksperter at konkludere, at når dansk suverænitet eller vitale interesser kom under pres, kunne Danmark blokere nye initiativer i Ministerrådet. På denne måde lykkedes det de juridiske eksperter i de danske ministerier at konstruere en argumentation, hvorefter principperne om forrang og direkte virkning af EF-ret i Danmark ikke formelt truede dansk suverænitet.

 
Satiretegning fra Berlingske Tidende, 1. oktober 1972. Tegningen var en del af valgkampen i forbindelse med EF-afstemningen den 2. oktober 1972.

Tre faser i Danmarks tilpasning til EF-retten:

Da Danmark den 1. januar 1973 tiltrådte EF-samarbejdet ventede der de danske embedsmænd en overvældende opgave. Det var en forudsætning for medlemsskabet, at Danmark implementerede den samlede EF-lovgivning. Samtidig var EF et dynamisk samarbejde, der hele tiden udviklede sig, og hvor der hele tiden kom nye retsakter, domme og regler, som Danmark skulle tilpasse sig. Implementeringen af den samlede EF-lovgivning var relativt uproblematisk. Det var i den efterfølgende fortolkning og udvikling af EF-retten at gnidningerne opstod. 

 
Max Sørensen - Den første danske dommer ved EF-domstolen, hvor han sad fra 1973 til 1979. Foto: Wikimedia Commons. 

Oprettelsen af Juridisk Special Udvalg

De første år af det danske medlemskab var i høj grad præget af denne omstillingsproces. I det administrative system blev der etableret en praksis, hvor de enkelte ressortministerier havde ansvaret for at håndtere EF-retten indenfor hver deres område. Allerede i løbet af 1973 blev det tydeligt, at der var behov for et centralt organ, der kunne bistå ministerierne i arbejdet med at forstå og fortolke EF-retlige problemstillinger. Derfor blev Juridisk Special Udvalg oprettet i juni 1973. Udvalget samlede den EF-retslige ekspertise i det danske embedsværk i et og samme organ. Udvalget kom til at spille en helt definerende rolle for, hvordan den danske stat håndterede EF-retten både på det administrative, juridiske og politiske plan.

De danske domstole begyndte ikke straks at bruge EF-retten og udnytte muligheden for at sende spørgsmål til EF-domstolen. Det var domstolenes pligt at henvise sager til EF-domstolen, når der opstod et spørgsmål om fortolkningen af EF-lov. De danske domstole ignorerede denne mulighed, og det var først mod slutningen af 1970’erne, at de første danske sager blev henvist til EF-domstolen.

Danmarks første sag ved EF-domstolen

I 1977 kom den første sag for EF-domstolen, hvor den danske stat var den anklagede part. Sagen drejede sig om to guldsmede, der klagede over den offentlige myndighed Statens kontrol med ædle metaller. Det danske embedsværk havde ikke været opmærksomme på sagen og blev derfor overraskede, da anklagen kom fra EF-domstolen. Selvom EF-domstolen anerkendte de danske praksisser, og ikke støttede de to guldsmede, var selve dommen potentielt problematisk for Danmark, da den indeholdte en udvidet forståelse af traktaterne.

Sagen betød, at Juridisk Special Udvalg begyndte at anlægge en langt mere kontrollerende praksis. Ved at inddrage de enkelte ministerier, statsanklagerne, kammeradvokaten og dommerne etablerede Juridisk Special Udvalg et system, hvorved udvalget blev informeret tidligt om potentielle sager, der kunne ende ved EF-domstolen.  Samtidig blev der etableret en screeningsproces, hvor udvalget vurderede hvilke sager, der var egnede til at blive sendt til EF-domstolen, og hvordan spørgsmålene til EF-domstolen skulle formuleres.

Det var generelt for perioden karakteristisk, at embedsmændene spillede en dominerende rolle i, hvordan EF-retten blev håndteret i Danmark. Politikerne derimod holdt sig på afstand af de juridiske aspekter ved EF-samarbejdet. De danske embedsmænd var lykkedes med at skabe et system, der skærmede politikerne fra at blive involveret.

EF-retten efter 1980

Efter 1980 brød det system, som embedsmændene havde etableret til at kontrollere EF-retten, gradvist sammen. Det medførte, at politikerne i stigende grad blev konfronteret med konsekvenserne af EF-retten og måtte formulere konkrete politikker på området. EF-retten blev især politiseret ved, at Kommissionen begyndte at anlægge et stigende antal sager om traktatbrud mod Danmark. Dertil kom, at der blandt andre medlemslande var en stigende utilfredshed med EF-domstolens aktivistiske praksis, hvilket også spillede over i den danske debat.

I det danske administrative system var der stor utilfredshed med EF-domstolen. Den blev anset for at være aktivistisk, uberegnelig og uimodtagelig for medlemslandenes synspunkter. Alligevel var de danske embedsmænd og politikere ikke indstillede på at gå med i et oprør mod EF-domstolen, der var under opsejling omkring 1980. Hensynet til at sikre et fast fundament for EF-samarbejdet baseret på love og regler, der var stærke nok til at kontrollere selv de store medlemslande, vejede tungere.

Fællesakten i 1986 og aftalen om at udvide det indre marked betød, at stadig flere EF-retsakter fik relevans i Danmark. Udviklingen betød også, at almindelige borgere i EF begyndte at opleve konkrete fordele i deres hverdag. Afviklingen af handelshindringer medførte, at restriktioner på grænsehandlen blev udfaset – så private f.eks. kunne importere mere alkohol uden at skulle betale ekstra told. Det blev også nemmere at søge arbejde i de øvrige EF-lande.

Dermed var der i slutningen af 1980’erne et stort fokus på de rettigheder og muligheder, som EF-samarbejdet gav borgere og virksomheder. Alligevel videreførte den danske stat en praksis, hvor den forsøgte at omgå EF-forpligtigelser, hvor det var muligt. Den praksis var en videreførelse af, hvordan EF-retten var blevet forstået og anvendt i Danmark i de første 15 år af medlemsskabet. Danmark ønskede principielt et retligt forpligtigende fællesskab, der håndhævede og respekterede de fælles regler, men når det gjaldt særligt danske økonomiske og politiske interesser var de danske embedsmænd og politikere meget kreative i, hvordan de kunne omgå konsekvenserne af EF-retten.