Europæisk samarbejde efter 1945: Kul- og Stålunionen, EØF, EF og EFTA

De europæiske integrationsbestræbelser har rødder langt tilbage i historien, men i moderne tid var det oplevelsen af krise og krig i Europa i perioden 1914-1945, der for alvor gav stødet til det tættere samarbejde mellem de europæiske lande, der har udfoldet sig i tiden efter 1945. På grund af udbruddet af den kolde krig kort efter anden verdenskrigs afslutning blev europavisionerne dog hurtigt indsnævret til en vision om at samle Vesteuropa. Der var flere tilløb til at realisere et sådant bredere og mere forpligtende vesteuropæisk samarbejde, bl.a. skabelsen af Europarådet i 1949, men det var først med oprettelsen af Kul- og Stålunionen fra 1952 og EØF (Det Europæiske Økonomiske Fællesskab) fra 1958 (fra 1967: EF - De Europæiske Fællesskaber), at fundamentet for det EU (Den Europæiske Union), vi kender i dag, blev lagt. Det var de seks lande Belgien, Frankrig, Italien, Luxemburg, Nederlandene og Vesttyskland, i datiden ofte betegnet De Seks, der tog initiativet til dannelsen af både Kul- og Stålunionen og EØF.

EF's historie er ikke kun historien om Europas samling; den er samtidig historien om Europas splittelse. De tidlige europæiske samarbejdsinitiativer i 1950’erne var således brikker i blokopbygningen mellem Øst og Vest. Også selve Vesteuropa var delt i spørgsmålet om tættere politisk og økonomisk samarbejde. I 1960'erne dominerede således modsætningen mellem de to rivaliserende vesteuropæiske markedsorganisationer, nemlig toldunionen EF og det mere løst organiserede frihandelssamarbejde indenfor EFTA. (European Free Trade Association)

Danske holdninger til europæisk samarbejde 1945-1973: Et overblik

Frem til 1957 var de danske regeringers holdninger til de europæiske integrationsbestræbelser præget af behersket interesse og en vis distance. For de fleste danske, herunder de centrale politikere, var tilknytningen til Norden stærkere end til Kontinentaleuropa. Samtidig var Danmarks vigtigste samhandelspartner Storbritannien heller ikke del af De Seks og i øvrigt ganske skeptisk over for den overnationale, dvs. juridisk forpligtende og suverænitetsoverdragende karakter af samarbejdet i Kul- og Stålunionen og EØF.

De danske holdninger til De Seks' projekter begyndte dog gradvist at ændre sig, ikke mindst da oprettelsen af EØF blev en realitet. Opdelingen af det vesteuropæiske marked i to blokke blev af de danske regeringer anset som uheldig, ligesom det faktum, at EØF i modsætning til EFTA arbejdede med at udvikle et fælles landbrugsmarked, virkede tillokkende for Danmark.

Da spørgsmålet om dansk optagelse i EØF imidlertid var uløseligt knyttet til kravet om samtidig britisk optagelse, blev spørgsmålet om dansk medlemskab i realiteten i en lang periode pantsat i London. Den franske præsident de Gaulle nedlagde nemlig 1960’erne to gange veto mod britisk optagelse og dermed i realiteten også mod dansk optagelse. Det er på den baggrund, at man i samtiden talte om, at Danmark i 1960’erne opholdt sig i ”det europæiske venteværelse” – et ophold, som først fik ende, efter de Gaulle var gået af som præsident i 1969, og som efter grundige optagelsesforhandlinger førte til, at Danmark – sammen med Storbritannien og Irland - fra 1973 blev medlem af EF.  

De tidlige danske holdninger til europæisk samarbejde, 1945-1949

I årene umiddelbart efter anden verdenskrig var Danmark ikke voldsomt involveret i tidens debatter og bestræbelser på at skabe et mere omfattende europæisk samarbejde. Danske politikere var på grund af landets graverende betalingsbalanceproblemer med de tilknyttede valutaproblemer i form af ikke mindst mangel på dollars meget interesserede i Marshall-planen og dermed også i den mellemstatslige økonomiske samarbejdsorganisation OEEC (Organization for European Economic Cooperation), som blev oprettet i tilknytning hertil. Opmærksomheden var ligeledes i høj grad rettet mod at genoptage og ekspandere det nordiske samarbejde, hvilket blandt andet gav sig udslag i de ambitiøse planer om oprettelse af både en nordisk toldunion og en nordisk forsvarsunion, der dog begge løb ud i sandet. Ikke mindst Socialdemokratiet med statsminister Hans Hedtoft i spidsen var meget optaget af at udbygge det nordiske samarbejde.

Derimod var der kun behersket interesse for tankerne om skabelsen af føderalt Europa, der cirkulerede i mange andre lande på denne tid. Helt fraværende var interessen dog ikke. Der blev således dannet en dansk afdeling af Den Europæiske Parlamentariske Union, hovedsagligt af kræfter med tilknytning til Venstre og De Konservative, og der blev oprettet en dansk afdeling af Europabevægelsen i 1948 med Thorkil Kristensen (V) som første formand.

I slutningen af 1948 kom planerne om et Europaråd for alvor på den internationale dagsorden. Blandt andet under indtryk af presset fra de borgerlige partier, der kritiserede Socialdemokratiet for ikke at engagere sig aktivt i spørgsmålet om Europas fremtid, støttede Hedtoft-regeringen tankerne om oprettelsen af et sådant råd. Oprettelsen af Europarådet i 1949 blev dog på ingen måde det kvantespring frem mod etableringen af Europas Forenede Stater, som mange føderalister havde håbet. En britisk-skandinavisk front sørgede for, at Rådet først og fremmest fik rådgivende kompetencer, og at alle væsentlige beslutninger blev taget ved enstemmighed i ministerudvalget og ikke i parlamentarikerforsamlingen.

1950-1960: Det danske dilemma – Vesttyskland eller Norden og Storbritannien?

Dansk europapolitik blev fra iværksættelsen af De Seks' første integrationsinitiativer i begyndelsen af 1950’erne og frem til optagelsen i EF i 1972 præget af et grundlæggende dilemma. På den ene side virkede det oplagt, at Danmark burde være en del af et europæisk samarbejde, hvor ikke mindst Vesttyskland deltog, fordi det i regeringen og Udenrigsministeriet tidligt blev erkendt, at det nyoprettede Vesttyskland havde potentiale til at (gen)etablere sig som en virkelig dynamo for den europæiske økonomiske udvikling og handel. Det lå således i kortene, at Vesttyskland igen kunne udvikle sig til en af Danmarks mest betydelige handelspartnere.

På den anden side var frygten for et tysk domineret europæisk samarbejde stadig udtalt. Her spillede det naturligvis en rolle, at besættelsen endnu kun lå få år tilbage. Samtidig var dansk udenrigspolitik bundet op på en intim tilknytning til Norge og Sverige samt til Storbritannien, som i 1950 var Danmarks langt vigtigste handelspartner, der aftog i omegnen af 55 % af den totale danske landbrugseksport eller knapt 40 % af den samlede eksport. De dominerende politiske overvejelser i regeringen og blandt Udenrigsministeriets embedsmænd tilsagde således, at Danmark burde holde sig til Storbritannien. Hvis Danmark skulle træde ind i et europæisk økonomisk samarbejde, ville det være så langt at foretrække, om dette kunne ske sammen med Storbritannien og de øvrige skandinaviske lande.

Dilemmaet i på den ene side at række ud mod Europa og på den anden side at holde sig på samme kurs som Storbritannien, Norge og Sverige kom til at præge den danske politik over for de tidligste europæiske samarbejdsplaner. Over for Kul- og Stålunionen viste danske regeringer betydeligt større interesse end både Storbritannien og de øvrige skandinaviske lande. Det samme gjaldt i forhold til de tidligste planer om at regulere produktion og salg af landbrugsprodukter på det europæiske marked. De danske regeringer var dog ikke begejstrede for de overnationale aspekter indbygget i disse samarbejdsplaner. Ej heller for planerne om en fælles Europa-hær, som blev konkret diskuteret i begyndelsen af 1950’erne, indtil den franske nationalforsamling i 1954 endegyldigt forkastede planerne om et europæisk forsvarsfællesskab.

Medlem af EFTA i 1960

Det danske dilemma blev akut med underskrivelsen af Rom-traktaten i 1957, som oprettede EØF.  Vesttyskland havde nu som forventet 7-8 år tidligere udviklet sig til et økonomisk kraftcenter og den økonomisk dynamo for det kontinentaleuropæiske fællesmarked. Som reaktion herpå oprettedes i 1960 det konkurrerende frihandelssamarbejde EFTA, i samtiden kaldet De Syv efter de syv medlemslande, nemlig foruden Storbritannien Danmark, Norge, Sverige, Schweiz, Østrig og Portugal. Økonomisk set var Vesteuropa nu delt i to blokke med Danmarks to vigtigste samhandelspartnere, Storbritannien og Vesttyskland indplaceret bag toldmurene i hver sin markedsblok. Ydermere var Danmark havnet i den paradoksale knibe, at landets landbrugseksportører blev hindret adgang til den markedsblok, man ikke var medlem af, mens de samtidig var forhindret i frit at omsætte varerne i den blok, man var medlem af, fordi EFTA kun omfattede frihandel med industrivarer.

Netop EØF’s fælles landsbrugspolitik fik fra begyndelsen de danske landbrugsorganisationer og partiet Venstre til at lægge pres på de skiftende socialdemokratiske regeringer for dansk medlemskab. Socialdemokratiet med H.C. Hansen som statsminister overvejede dog i denne periode aldrig for alvor et dansk medlemskab uden Storbritannien. Hertil kom, at dansk industri ville møde så forøget konkurrence på hjemmemarkedet ved et dansk medlemskab af EØF, at man forudså decideret produktionstilbagegang ved en sådan enegang. Derfor var industriens lyst til medlemskab også yderst begrænset. Det danske EFTA-medlemskab tog sig således generelt ud som det mindste af to onder, mens man afventede en bredere europæisk løsning på markedsproblematikken.

I det europæiske venteværelse 1960-1972

EFTA-medlemskabet var med andre ord set fra et dansk synspunkt en nødløsning – ikke mindst fordi samarbejdet ikke inkluderede handel med landbrugsvarer. Som statsminister H. C. Hansen udtalte ved Journalistforbundets årsfest i december 1959: ”Frihandelsområdet er en løsning, vi kan stå os ved, indtil det store europæiske marked bliver til virkelighed, og det må der fortsat arbejdes energisk på.”. Der kom da også hurtigt bevægelse i den vesteuropæiske markedssituation, da Storbritannien i 1961 afleverede en ansøgning om EF-medlemskab. Den danske regering under ledelse af Viggo Kampmann (S) og med den pro-europæiske Jens Otto Krag (S) som udenrigsminister fulgte straks trop og anmodede om dansk medlemskab sammen med Storbritannien. I Folketinget var der et massivt flertal for EF-medlemskab sammen med Storbritannien. Flertallet overgik endda det 5/6-krav, som ifølge grundlovens paragraf 20 krævedes, hvis der var tale om at indlede et mellemfolkeligt samarbejde, som betød afgivelse af national suverænitet.

Ønsket om optagelse var helt overvejende baseret på økonomiske ræsonnementer. Et EF-medlemskab sammen med Storbritannien ville betyde, at Danmark kom til at indgå i en markedskonstruktion med sine to vigtigste eksportmarkeder og, måske endnu vigtigere, blev inkluderet i et fælles marked for landbrugsvarer. Gennem forhandlingerne i Bruxelles under den første optagelsesrunde i årene 1961-63 accepterede den danske regering ganske vist også Fællesskabets politiske målsætninger, men den virkelige attraktion var toldunionsdelen og Den Fælles Landbrugspolitik (CAP).

Storbritanniens optagelse strandede imidlertid i 1963 på modstand fra de Gaulle, og forhandlingerne med Danmark og Norge, som var foregået parallelt med de britiske, blev ligeledes indstillet. Fire år senere, i 1967, forsøgte de tre lande at reaktivere deres ansøgninger, men stødte atter på den franske modstand mod britisk optagelse.

De manglende fremskridt i EF-spørgsmålet og utilfredshed med det uambitiøse EFTA-samarbejde fik i slutningen af 1960'erne den danske regering til at overveje sine alternativer. Resultatet blev forslaget om et nordisk fællesmarked, den såkaldte NORDEK-plan, der blev indgående drøftet mellem de nordiske lande i årene 1967-70. Trods færdiggørelsen af en egentlig traktat blev NORDEK aldrig realiseret, da Finland i sidste øjeblik sprang fra.

Samtidig med at NORDEK-planerne måtte skrinlægges, kom der et afgørende gennembrud i EF-spørgsmålet. Med de Gaulles tilbagetræden i 1969 var en af de væsentligste hindringer for britisk EF-medlemskab fjernet. Efter en ny omgang med relativt uproblematiske optagelsesforhandlinger fik Danmark, Storbritannien og Norge optagelsesaftaler i stand med EF. Ved en efterfølgende folkeafstemning i september 1972 forkastede de norske vælgere dog medlemskab, hvilket imidlertid ikke afholdt de danske vælgere fra at sige ja ved folkeafstemningen den 2. oktober 1972. Det betød, at Danmarks 12-årige ophold i venteværelset nu kunne afsluttes med Danmarks indtræden i EF pr. 1. januar 1973.

Jens Otto Krag underskriver traktat den 22. januar 1972 forud for folkeafstemning om dansk EF-medlemskab. Foto: European Commission - Audiovisual Service

Valgkamp og folkeafstemning i 1972

Indenrigspolitisk blev vejen til medlemskab i 1970-72 dog ikke uproblematisk. Det 5/6-flertal, som grundloven krævede for at spørgsmålet ikke skulle til folkeafstemning, gik tabt ved folketingsvalget i 1971. Allerede inden valget havde ja-partierne dog forpligtet sig til at lade medlemskabsspørgsmålet prøve ved en folkeafstemning. Folkeafstemningen den 2. oktober 1972 resulterede i et solidt ja til EF med 63,3 % af stemmerne.

I samtiden var det dog ikke til at forudse, at resultatet skulle blive så klart. Ved indgangen til 1972 fremgik det af en Gallup-måling, at 38 % støttede EF-medlemskab, mens 35 % var imod. I den sidste ende blev det dog afgørende, at regeringen, alle de større partier undtagen SF, det tunge erhvervsliv og størstedelen af pressen støttede ja-kampagnen. Slagvaren i ja-kampagnen var de økonomiske fordele ved medlemskab for Danmark og den danske velfærdsstat, selv om statsminister Jens Otto Krag (S) også gentagende slog til lyd for, at medlemskab også måtte ses i et større politisk perspektiv som et middel til at udsone de historiske modsætninger mellem Frankrig og Tyskland og dermed også som et redskab til at sikre samarbejde og fred i Europa. Nej-siden valgte derimod at lægge hovedvægten på at fremmale EF som en trussel mod den danske velfærdsmodel og på de politiske aspekter ved medlemskab, herunder frygten for suverænitetstab, ligesom den af og til også mobiliserede på de gamle anti-tyske argumenter.

 
Her ses henholdsvis en ja-plakat og nej-plakat til dansk medlemskab af EF. Ja-plakaten kom fra Komiteen for tilslutning til EF, og bragte et budskab om, at et 'nej' ville blive dyrere for danskerne. Klik her for at se plakaten i en større opløsning. SF's nej-plakat proklamerede derimod, at Danmark ikke var 'til salg'. I pjecen blev det uddybet, hvorfor Danmark skulle være uafhængigt af EF, heriblandt fordi at retten til at bestemme over danske anliggender ikke skulle overlades til andre stater. Se hele pjecen via Det Kgl. Bibliotek