Finansministeriet                                                                                                                                                UDKAST

PB 83-5000-                                                                                                                                               Ministermøde

Den 28. februar 1983                                                                                                                          den 8. marts 1983

                                                                         Udgiftspolitikken for 1984

Resume

Dette notat indeholder forslag til hovedlinierne i udgifts­politikken for 1984, herunder for udarbejdelse af finanslovsforslaget for 1984 med budgetoverslag. Det foreslås, at det samtidig med udsendelsen af indkaldelsescirkulæret vedrørende bidrag til forslag til finanslov aftales, at de enkelte ressortministre påtager sig at udarbejde forslag til besparelser, svarende til et nærmere angivet måltal for det pågældende ministerområde. Der sigtes mod, at re­geringen udarbejder spareforslag på i alt mindst 12 mia.kr. Der[]peges på en række principper for spareplanens udarbej­delse.

Spareplanen foreslås for[e]løbig fremlagt i begyndelsen af maj, og det tilstræbes at nødvendige lovændringer gennem­føres inden sommerferien. Spareplanen indarbejdes i finans­lovforslaget, som fremsætte[s] medio august.

Der skal spares ca. 3 mia.kr i kommunerne i 1984, for at regeringens henstilling om at undlade skattestigninger skal overholdes. Som bidrag til de kommunale besparelser vil der i regeringens spareplan på 12 mia.kr være inde­holdt en vejledende kommunal spareplan på ca. 2 mia.kr. Vejledninger og cirkulærer udsendes inden som[me]rferien.

Det foreslås, at merudgiftsloftet videreføres i 1984, hvilket indebærer, at merudgiftskrævende forslag, som ikke er optaget på regeringens lov- og cirkulæreprogram, ikke kan gennemføres uden kompenserende besparelser.

Med indkaldelsescirkulæret iværksættes en strammere statslig personalestyring. Der sigtes mod et fald i antallet af statsansatte i de kommende år.

Baggrund

2. Det mest påtrængende budgetpolitiske problem i dag, er underskuddet på statsfinanserne. Ved regeringens tiltræ­den var der udsigt til et underskud på statens drifts-, anlægs- og udlånsbudget i 1983 på ca. 80 mia.kr. Ved en omfattende spareplan reduceredes underskuddet på finans­loven for 1983 til ca. 69 mia.kr. Selv med denne reduktion svarer underskuddet til godt 1/3 af statens udgifter. Det er indlysende, at et underskud i denne størrelsesorden er helt uholdbart på grund af de eksplosivt voksende renteud­gifter, som i løbet af få år vil indebære næsten uløseli­ge fordelingsproblemer, som vil stille krav om voldsomme finanspolitiske stramninger. Omfanget heraf vil vokse desto længere tid der går før statsunderskuddet nedbringes.

Med det nuværende niveau på statsunderskuddet vil vi derfor i løbet af få år komme i en situation, hvor de hidti[l] anvendte økonomisk-politiske instrumenter ikke mere vil slå til, og hvor de derfor må suppleres med foranstaltninger af hidtil ukendt art, hvilket politisk kan være umuligt.

Denne situation påkalder en farlig international opmærksom­hed, herunder især fra Danmarks internationale långivere.

Det må derfor tillægges den højeste prioritet i regeringens økonomiske politik, at regeringen fortsat demonstrerer evne til at nedbringe underskuddet.

Der er i de seneste måneder konstateret enkelte positive træk i såvel den indenlandske som udenlandske økonomi. De svagere prisstigninger, faldet i renteniveauet, samt udsigten til faldende energipriser giver sammen med den nogenlunde tilfredsstillende udgang af overenskomstforhand­lingerne grundlag for at nære lidt mindre pessimistiske forventninger til 1984 end til 1983.

Det er imidlertid nødvendigt at slå fast, at behovet for at fastholde den kurs, regeringen udstak ved sin tiltræden med hensyn til offentlige budgetforbedringer, i denne si­tuation ikke er mindre. Eksempelvis er faldet i renteni­veauet og den deraf følgende langsommere stigning i statens renteudgifter ikke en fordel, der kan erstatte besparelser, men netop et resultat af, at finanslovs­underskuddet stiger langsommere på grund af besparelser­ne. Nye reelle besparelser kan fastholde denne fordel. Hvis de ikke gennemføres vil fordelen til gengæld falde væk, fordi renten igen må forventes at stige.

De foreløbige overslag over underskuddet på statens drifts-, anlægs- og udlånsbudget for 1984 viser en stig­ning mindst på 6 mia.kr i forhold til indeværende år. Skønnet er imidlertid behæftet med stor usikkerhed og kan blive ændret i opadgående retning. Usikkerheden knytter sig især til væksten her i landet og i udlandet. Men selv med meget optimistiske forudsætninger om aktivitetsudviklingen, er underskuddet på statsfinanserne så stort, at væksten i renteudgifterne ikke i 1984 kan tænkes opvejet af selv den gunstigste konjunkturudvikling.

Da tilvæksten i statens indenlandske gæld på grund af underskudsudviklingen i de senere år er meget stor, og da løbetiden af den allerede udestående indenlandske statsgæld for 3/4-dels vedkommende er mere end 2 år, vil selv et meget stort rentefald ud over det indtrufne ikke føre til en nedgang i de samlede renteudgifter i 1984.

Selvom visse afgiftsforhøjelser formentlig vil være nødven­dige for at opnå en tilstrækkelig budgetforbedring, tilsiger hensynet til indkomstpolitikken, at budgetforbedringerne overvejende gennemføres som udgiftsreduktioner. 

Mål

3. For at undgå en stigning i underskuddet på statsbudget[t]­et kan det skønsmæssigt anslås, at der skal gennemføres besparelser med virkning på statsbudgettet i størrelses­ordenen af mindst 10 mia.kr for 1984, tillige med en klar forbedring af budgettets indtægtsside. Det understreges, at der er tale om besparelser i tillæg til spareplanen for 1983.

En statslig spareplan på mindst 10 mia.kr må baseres på hele det offentlige udgiftsområde. Besparelser på det kommunale udgiftsområde vil imidlertid kun kunne inddrages til statskassen - og derfor optages på planen - såfremt de er lovbestemte og kan gennemføres uden kommunal indsats.

4. For det kommunale budgetområde har regeringen efter drøftelse med de kommunale organisationer henstillet, at kommunalbestyrelser og amtsråd undlader at gennemføre skattestigninger fra 1983 til 1984. Henstillingen indebæ­rer, at der må gennemføres yderligere besparelser med virkning på kommunebudgetterne i størrelsesordenen 3 mia.kr for 1984. Dette skøn er opgjort i forhold til det forelig­gende (for lave) budgetoverslag og forudsætter som nævnt fuldt gennemslag af spareplanen for 1983, svarende til en samlet "forudgående" spareindsats af størrelsesordenen 4 mia.kr.

Det er forudsat (og allerede indbudgetteret på finanslo­ven for 1983), at bloktilskuddet til kommunerne nedsættes med 3 mia.kr i 1984, hvoraf kommunerne gennem et voksen­de afløb af spareplanen for 1983 har fået dækning for 1 mia.kr. Regeringen har allerede i efteråret tilkendegivet, at kommunerne selv måtte dække de resterende 2 mia. kr gennem egne besparelser. 

Det er imidlertid uvist, om det for at opnå tilslutning i folketinget til den planlagte bloktilskudsreduktion i 1984 vil være nødvendigt med statslige sparebidrag. Der bør i givet fald alene være tale om statslige tilkendegivelser af områder, hvor det findes forsvarligt at reducere de kommunale udgifter, samt vejledning med hensyn til nye besparelser. En sådan vejledende kommunal spareplan på 2 mia.kr[.] bør forberedes og skønnes i alle tilfælde nødvendig for, at kommunerne kan leve op til henstillingen om uændret beskatning.

Alt i alt indebærer den alvorlige finansielle klemme, som kan afledes af behovet for et fald i statsunderskuddet og uændret kommunal beskatning, et krav om samlede offent­lige besparelser på yderligere mindst ca. 13 mia.kr for 1984, heraf mindst 10 mia. kr ved en statslig spareplan, 2 mia.kr ved en vejledende kommunal spareplan og 1 mia.kr ved kommunernes egen indsats.

De forudsatte besparelser vil tilsammen indebære et realt fald i de offentlige udgifter på 3-4 pct., mens en vækst i samme størrelsesorden har være[t] normen i de senere år.

Der kræves således ikke blot en opbremsning, men et klart brud med hidtil kendte vilkår for den offentlige sektor.

I bilag 1 er vist en oversigt over udviklingen i det of­fentlige budget, samt i statens og kommunernes udgifts­budgetter.

Spareplanen for 1984

6. Regeringens spareudvalg har siden årsskiftet drøftet hovedelementer og principper for besparelserne. Spare­udvalget har lagt vægt på, at der gennemføres foranstaltninger, som ikke alene giver umiddelbare besparelser, men også standser udgiftsstigningen på længere sigt. Spareudvalget finder endvidere, at spareplanen bør baseres på en række hovedprincipper, som afspejler regeringens holdning til de offentlige udgifter.

Udvalget har på grundlag af disse drøftelser og en konkret skitse til besparelser fra budgetdepartementet opstillet sparemål for 1984 for de enkelte ministerområder, der for

den statslige del andrager da ialt 10 mia. kr, der i hvert fald er nødvendige, og for den kommunale del 2 mia. kr. Fordelingen af disse sparemål er vist i bilag 2. Det indstilles, at de enkelte ressortministre til regeringens spareudvalg udarbejder forslag, svarende til de an­førte sparemål. De ministre, som er medlemmer af spareudvalget fremlægger forslag i spareudvalget snarest i begyndelsen af marts, mens de øvrige ministre fremlægger spareforslag i udvalget senest den 20. marts. Det forudsættes, at besparelser som led i regelsaneringen indgår heri, jfr. oversigten over det forudsatte omfang af ressortbidragene i bilag 3. Denne del af de statslige bidrag til kommunale besparelser skal under alle omstændigheder fremlægges i april.

Som vejledning ved udarbejdelsen af spareforslag er i bilag 4 beskrevet de principper, spareudvalget finder sparebestræbelserne bør baseres på. Den samlede statslige og kommunale spareplan færdiggøres i spareudvalget inden udgangen af marts, hvorefter planen afgives til videre behandling i regeringen. Spareplanen forudsættes indtil videre offentliggjort i begyndelsen af maj samtidig med den årlige budgetredegørel­se. De dele af spareplanen, som kræver lovændring forudsæt­tes indtil videre vedtaget i folketinget inden sommerfe­rien. Hele den statslige spareplan indarbejdes i finanslov­forslaget, og hele den kommunale spareplan udmøntes i vejledninger og cirkulærer inden sommerferien.

7. Umiddelbart efter regeringens tiltræden blev der truffet beslutning om iværksættelse af et merudgiftsloft for 1982 og 1983. Merudgiftsloftet betyder, at der med udarbejdelsen af finanslovforslaget er lagt loft over merudgiftskrævende nye initiativer fra regeringens side for såvel det stats­lige som det kommunale udgiftsområde. Dette indebærer, at forslag, der ikke er optaget på finanslovforslaget kun kan realiseres mod kompenserende besparelser - med mindre for­slaget er optaget på regeringens lov- og cirkulæreprogram, og derved afholdes af lovreserven, der må forudses at blive af minimal størrelse. TB-reserven[1] forbeholdes i det store og hele merudgifter af selvforsikringskarakter. Merudgiftsloftet er stort set blevet overholdt indtil nu og en videreførelse må anses at være af helt afgørende betydning for at undgå at udgifterne igen begynder at vokse.

Det indstilles derfor, at merudgiftsloftet videreføres i 1984.

Reserverne på finanslovforslaget vil først blive fastsat senere på foråret. Det må forudses, at der kun vil kunne afsættes yderst begrænsede reserver. De enkelte ressortministre bør derfor gøre sig klart, at de normalt må gøre en yderligere spareindsats ud over spareplanen for at finde plads til højt prioriterede nye initiativer, hvis lovprogram og finansforslag ikke alene skal være præget af nedskæringer.

Indkaldelse af bidrag til forslag til finanslov for 1984

8. Udkast til cirkulære vedrørende indkaldelse af bidrag til forslag til finanslov for 1984 med budgetoverslag er (ikke vedlagt) vedlagt som bilag 5.

Hovedindholdet i cirkulæret er følgende:

De foreslåede budgetteringsrammer svarer til de opregnede budgetoverslagstal. Disse beløb foreslås alene korrigeret for allerede trufne beslutninger. Ændringer, der måtte følge af 1984-spareplanen, indarbejdes senere.

På finansloven for 1984 findes på en række ministerområder budgetreguleringskonti, som skal konkretiseres i finanslov[s]bidragene. Det forudsættes, at ikke udmøntede dele af de generelle rammebesparelser i 1983-spareplanen konkretise­res på det rammebelagte område.

Der indføres en ny type personalelofter fra 1984, hvorved der sættes endeligt loft over personaleforbruget i 1984. Personalelofterne har været forhandlet mellem finansministeriet og de enkelte ressortministerier. Det indstilles, at de statslige personalelofter reduceres 1 pct. om året fra og med 1985. Der henvises herved til den allerede ved­tagne reduktion af de statslige budgetteringsrammer med 2 pct. om året, som principielt tænkes gennemført gennem produktivitetsforøgelser.

Det bebudes i cirkulæret, at der med virkning for finanslov[s]forslaget fra 1984 iværksættes 1. trin i en budgetreform, som ud over de allerede nævnte nye personalelofter bl.a. vil indeholde overgang til nettobudgettering på statsvirksomhederne og et første skridt i retning af en friere dispositionsadgang for de enkelte ministerier. Ændringerne som skal forelægges finansudvalget. For det nærmere indhold af budgetreformen henvises til det udsendte notat.

Det indstilles, at indkaldelsescirkulæret udsendes med det således skitserede indhold.

__________________________________________________________________________  

BUDGETDEPARTEMENTET                                                                                                                                BILAG 1

Den 28. februar 1983      

Udviklingen i udgiftsbudgetterne

(Se originaltabel)
__________________________________________________________________________  

BUDGETDEPARTEMENTET                                                                                                                                BILAG 2

Den 28. februar 1983      

OPLÆG TIL SPAREMÅL 1984

Statslige sparemål omfatter statslige og lovbestemte kommunale bespa­relser, der inddrages i statskassen.

Kommunale sparemål omfatter vejledende kommunale besparelser, der af­laster de kommunale kasser.

 (Se originaltabel)

__________________________________________________________________________  

BUDGETDEPARTEMENTET                                                                                                                                BILAG 3

Den 28. februar 1983 

Oversigt over forudsatte besparelser ved regelsanering

Oversigten viser den forhøjelse af de kommunale sparemål, som der skønnes (mindst) at være mulighed for i lyset af de forslag til regelforenkling, som er modtaget fra kommuner, amtskommuner og organisationer, samt mini­steriernes eget regelforenklingsarbejde.

Regelforenklingsforslag kan naturligvis i videre omfang medgå til opfyldelse af de samlede sparemål.

(Se originaltabel)

__________________________________________________________________________  

BUDGETDEPARTEMENTET                                                                                                                                BILAG 4

Den 28. februar 1983      

Principper for spareplanen

Regeringens spareudvalg finder, at spareplanen bør baseres på en række hovedprincipper, som afspejler regeringens holdning til de offentlige udgifter.

Disse principper er følgende:

Det foreslås, at der på de enkelte ministerområder fore­tages en gennemgang af budgetterne med det sigte at op­stille forslag, der baseres på de anførte principper. Forslagene skal sammenlagt andrage et beløb, svarende til sparemålet for det pågældende ministerområde.

a. Forsikringsprincippet

Spareudvalget overvejer en reform af dagpengesystemet, hvorefter dagpengeordningen i højere grad baseres på forsikringsprincippet. Medlemmerne af en arbejdsløshedskasse må fremover i højere grad deltage i den økonomiske risiko ved større arbejdsløshed og tillige bære byrderne ved en lønudvikling, der overstiger den tilstræbte løn­udvikling for arbejdsmarkedet. Sygedagpengeordningen for­udsættes inddraget i disse overvejelser. Også på andre områder må det overvejes, om et forsikringsprincip med fordel vil kunne indføres eller udbygges.

b. Ansvarsprincippet

Med henblik på at styrke omkostningsbevidstheden på alle niveauer i den offentlige sektor må der i højere grad ske en sammenkædning mellem retten til at disponere og ansvaret for at tilvejebringe de nødvendige midler til finansiering af aktiviteten. Dette indebærer, at de eksisterende procentrefusioner må afskaffes og erstattes af bloktil­skud (refusionsblokke) eller f.eks. faste tilskud pr. klient, således at eventuelle merudgifter herudover fuldt ud påhviler den disponerende enhed eller brugerne. Mod­stykket hertil vil være større dispositionsfrihed for den disponerende myndighed.

Arbejdet med den statslige b[ud]getreform sigter ligeledes på at styrke omstillingsevne og ?ansvar i ministerier og styrelser.

c. Forretningsprincippet

Hvor det offentlige driver virksomhed, der i en vis ud­strækning kan sammenlignes med privat virksomhed eller udfører arbejde rekvireret af andre myndigheder eller private virksomheder, må det tilstræbes, at denne virksomhed i så høj grad som muligt baseres på forretnings­mæssige principper. Prisfastsættelsen må baseres på samt­lige omkostninger og aktiviteten mere smidigt følge efter­spørgslen. Endvidere må virksomheden tilrettelægges såle­des, at der tilskyndes til produktivitetsfremme og rationel virksomhedsdrift iøvrigt.

Hvor det offentlige gennem subsidier[2] understøtter privat virksomhed, må den samfundsmæssige nytte nøje overvejes. Subsidier bør i princippet begrænses til igangsætningsforanstaltninger, teknologisk udvikling, hvorimod mere eller mindre permanent subsidiering af erhverv bør afvikles. Den faldende rente vil i en vis udstrækning afbøde virkningerne for de berørte erhverv.

d. Betalingsprincippet

Der er flere grunde til, at der i højere grad bør opkræves betaling for offentlige ydelser. For det første er det en måde hvorpå der kan ske en vis afprøvning af efterspørgslen. Så længe de offentlige ydelser umiddelbart er gratis for modtageren, har den enkelte ikke noget økonomisk in­citament til at begrænse sin efterspørgsel. For det andet kan indførelse af betaling, eller forhøjelse af betaling på områder, hvor der allerede i dag eksisterer en beta­ling, give en tiltrængt forøgelse af de offentlige ind­tægter.

Betaling mellem offentlige myndigheder for ydelser leve­ret fra den ene myndighed til den anden vil også kunne føre til større omkostningsbevidsthed.

e. Begrænsning af indkomstoverførsler 

Indkomstoverførslerne udgør mellem 1/3 og 1/4 af de samlede offentlige udgifter. Selvom det må erkendes, at niveauet for de enkelte ydelser i mange tilfælde er beskedent, må der i disse år, hvor de erhvervsaktive tåler betydelige realindkomsttab, rådes til tilbageholdenhed med forbedringer af indkomstoverførslerne.

Det vil endvidere være overordentligt vanskeligt at gen­nemføre besparelser i størrelsesordenen 10 mia.kr, uden at foretage en vis beskæring af indkomstoverførslerne. Princippet må her være, at ydelserne i højere grad reserveres de grupper, der har størst behov hvorved overførslernes fordelingspolitiske sigte understreges.

Besparelser på overførselsområdet kan tænkes kombineret med omlægninger, som har et selvstændigt sigte, bl.a. i retning af at give større valgfrihed for den enkelte modtager, eksempelvis førtidspensionister og familier med børn.

f. Kapacitetstilpasning og fornyelse

De demografiske ændringer i samfundet må nøje følges. Det faldende børnetal må føre til en nedbygning af en række offentlige aktiviteter. Hvor en stigning i efter­spørgslen efter offentlige ydelser må anses for midler­tidig, f.eks. ungdomspuklen[3], må kapacitetstilpasningen ligeledes være af midlertidig karakter. Hvor den stigende efterspørgsel er mere permanent, f.eks. ældreområdet, må der sættes kraftigt ind for at finde forsvarlige og helst bedre løsninger, som er billigere end de nuværende. Det vil kræve betydelig politisk styrke at gennemføre sådanne processer, men alternativet er, at der så at sige vilkår­ligt gennemføres standardforbedringer og/ eller aktivitetsudvidelser, som der ikke er økonomisk baggrund for.

Generelt gælder det, at det i alle dele i den offentlige sektor undersøges, hvorvidt der kan tilvejebringes bed­re og billigere måder at løse de eksisterende opgaver på. Det gælder ikke blot pasningen og plejen af børn og ældre, behandlingen af syge, men også f.eks. på admini­strative områder, hvor ny teknologi giver mulighed for både billigere og bedre løsninger.

g. Produktivitetsforøgelse og arbejdsvilkår

Det er karakteristisk for den offentlige sektor, at der generelt savnes økonomiske incitamenter til produktivitetsforøgelse. Det er snarere sådan, at mang[]len på økonomisk medansvar ofte fører til dyrere produktionsme­toder og dyrere løsninger end påkrævet. Der er derfor grund til kritisk at gennemgå de offentlige aktiviteter med henblik på at overveje, hvor standarden på ydelsessiden kan reduceres, og hvor mere effektive produktions­metoder kan bringes i anvendelse. En anden mulighed er i en vis udstrækning at udlicitere opgaver til den private sektor - evt. i konkurrence med den offentlige sektor.

Hvor særlige arbejdsvilkår eller aflønning i den offent­lige sektor fører til mindre hensigtsmæssig udnyttelse af kapaciteten eller urimelig dyr produktion, må der sættes kraftigt ind for at ændre sådanne forhold.

h. Regelsanering

En forenkling af forskrifter, bekendtgørelser, cirkulæ­rer, vejledninger m.v. kan ligeledes indebære besparel­ser.

Punkterne a-d sigter ikke alene mod umiddelbare bespa­relser, men lægger vægt på at ændre de adfærdsregulerende mekanismer, så presset på den offentlige sektor afdæmpes, og mere direkte udtrykker efterspørgslens relative styrke.

Punkterne e-h formulerer de generelle krav til omstil­lingsprocessen i den offentlige sektor, som det er nød­vendigt at markere en klar politisk vilje til at gen­[nem]føre både med umiddelbar virkning og gennem mere lang­sigtede initiativer.