Integrationspolitik

Integrationspolitik er et af de nyeste politikområder i den danske velfærdsstats historie. Området blev først institutionaliseret med en særlig lov med egne logikker, da Danmarks første integrationslov blev vedtaget i juni 1998. Immigration og integration havde imidlertid været genstand for intens politisk debat i årtierne før lovens vedtagelse, og området blev ikke mindre aktuelt efter lovens vedtagelse. Tværtimod blev udlændingepolitik et af de helt store valgtemaer ved folketingsvalget i 2001.

Integrationsloven er velfærdsstatens svar på og håndtering af udlændingespørgsmålet, mens udlændingeloven fastsætter adgangskrav og dermed regulerer udlændinges muligheder for at få ophold i Danmark.  De to spor; statsligt reguleret integrationspolitik og en restriktiv adgangspolitik blev knæsat som henholdsvis Socialdemokratiets og Venstres politik i løbet af 1980’erne og fastholdt i 1990'erne. Med integrationsloven i 1998 fik de to spor hver sin institutionelle og juridiske ramme. I 2000’erne kørte de atter sammen og indrammer fortsat de politiske debatter om indvandring i velfærdsstaten. 

Socialdemokratiet har i årtier bakset med at skabe en fælles linje i udlændingepolitikken. I februar 2018 præsenterede Mette Frederiksen et program, der viser, at Socialdemokratiet fortsat forsøger at skabe det brede forlig i udlændingepolitikken, som partiet aldrig er lykkedes med. Nu fortæller man om Socialdemokratiet som partiet, der kan samle Danmark, og samtidig bekæmper partiet populisme med realisme - også på Facebook og Twitter. Foto: 'Retfærdig og realistisk', Socialdemokratiets udlændingepolitiske program, 2018. Fra socialdemokratiet.dk.    

Integrationsloven 1998

Danmarks første integrationslov indførte et nyt system, hvor nyankomne udlændinge skulle deltage i et treårigt introduktionsforløb. Formålet med loven var beskrevet i indledningen:

1) at bidrage til, at nyankomne udlændinge sikres mulighed for deltagelse på lige fod med andre borgere i samfundets politiske, økonomiske, arbejdsmæssige, sociale, religiøse og kulturelle liv,

2) at bidrage til, at nyankomne udlændinge hurtigt bliver selvforsørgende, og

3) at bibringe den enkelte udlænding en forståelse for det danske samfunds grundlæggende værdier og normer.

Loven gjaldt for nyankomne udlændinge, idet der yderligere var indført et skel mellem flygtninge og indvandrere. Sidstnævnte betegnede personer, der kom til Danmark som familiesammenførte. Det nye system havde tre grundkomponenter: 

1) Boligplacering. Flygtninge skulle spredes geografisk, loven indførte en amtskvoteordning, der skulle sikre, at alle kommuner modtog flygtninge. Flygtninge, der var blevet boligplaceret i en given kommune, kunne kun flytte til en anden kommune, hvis modtagerkommunen godkendte at overtage flygtningens introduktionsprogram. Helt konkret betød det, at flygtninge, der var blevet boligplaceret i en kommune og deltog i et integrationsforløb, ville have vanskeligt ved at flytte til en anden kommune inden for de første tre års ophold i Danmark. Systemet blev stærkt kritiseret af den politiske venstrefløj, men Venstre forholdt sig også kritisk til idéen, som partiet betegnede som en genindførelse af stavnsbåndet. 

2) Introduktionsprogram. Alle flygtninge og indvandrere skulle gennemgå et obligatorisk forløb med danskundervisning, uddannelse og beskæftigelse. Integrationsforløb var allerede en del af Dansk Flygtningehjælps integrationsarbejde, men integrationsloven flyttede opgaven til kommunerne og forlængede forløbet fra 2 til 3 år. Dansk Flygtningehjælp mistede sin historiske rolle som primær aktør i flygtninges tidlige integration, og både indhold og tilknyttede aktiviteter i introduktionsprogrammerne kom under offentlig kontrol. Det gav mulighed for en større grad af ensretning og standardisering på tværs af kommunerne.  

3) Introduktionsydelse. Flygtninge og indvandrere fik under integrationsperioden ret til en særlig ny ydelse: introduktionsydelsen, der trådte i stedet for kontanthjælp i de første tre års ophold. På initiativ af Det Radikale Venstre var ydelsen i 1998-loven på niveau med Statens Uddannelsesstøtte. Den lave introduktionsydelse blev imidlertid hævet til samme niveau som kontanthjælp, da integrationsloven blev evalueret og revideret et år senere. Der var en række årsager til, at ydelsen blev hævet: kritik fra det internationale samfund, herunder FN, og anklager fra bl.a. Amnesty International om, at Danmark ikke overholdt FN's Flygtningekonvention. Dertil kom, at socialrådgivernes organisationer havde den indvending, at den lave ydelse ikke havde den tilsigtede effekt. Tværtimod kunne socialrådgiverne konstatere, at det i langt de fleste tilfælde var nødvendigt at yde ekstra økonomisk støtte til familierne, og at udlændinge kun i begrænset omfang kunne supplere deres indtægt med lønnet arbejde. 

I efteråret 1973 ramte oliekrisen Danmark. Forbrugsfesten og den økonomiske optur blev brat afløst af krise. For gæstearbejderne skabte den økonomiske nedtur stor usikkerhed. Fx kunne Abdulla Kocak, der havde arbejdet på Tasso Jernstøberi, ikke få sin arbejdstilladelse forlænget. For nogle gæstearbejdere betød oliekrisen farvel til Danmark, mens andre slog sig ned og fik deres familier til landet. Foto: Benny Ahlmann-Jensen, Fyens Stiftstidendes Pressefotografer. Fra Odense Stadsarkiv. 

Udviklingen i Socialdemokratiets udlændinge- og integrationspolitik i 1970'erne

Vedtagelsen af integrationsloven i 1998 var den foreløbige kulmination på årtiers diskussion og politikudvikling om 'udlændingespørgsmålet'. Idéen om, at staten skulle deltage aktivt i udlændinges integration, har sit udspring i Socialdemokratiet. Allerede i 1970’erne havde Ishøj-borgmester Per Madsen (f. 1930) fra Socialdemokratiet foranstaltet en omfattende kommunal kortlægning af de problemer, som kommunens relativt store gruppe af beboere med indvandrerbaggrund havde. Undersøgelserne blev udgivet i to rapporter, hvoraf det fremgik, at det var nødvendigt at lave særlig rådgivning og vejledning, hvis Ishøjs indvandrere skulle have mulighed for at blive en del af samfundet på lige fod med alle andre.

Derudover var der i Ishøj en særlig praksis på boligområdet – en såkaldt kvoteordning – som betød, at der kun måtte bo ca. 10 % indvandrere i en boligafdeling. Den ordning blev stærkt kritiseret af den lokale venstrefløj, og sagen blev i 1976 indbragt for ombudsmanden. Herfra lød vurderingen imidlertid, at den førte praksis ikke var lovstridig eller kunne betegnes som diskriminerende. Kritikken af Ishøjs kvotesystem fortsatte dog og tog til i styrke i de efterfølgende år, indtil Østre Landsret i januar 1991 omstødte ombudsmandens afgørelse og kendte Ishøjs praksis for ulovlig.

En vigtig pointe i indvandrerudvalgets anden rapport fra 1978 (Indvandrerrapport II) var, at indvandrere blev fremhævet som omkostningstunge for kommunens økonomi. Især blev det set som problematisk, at Ishøj – en ny vestegnskommune med lavt skattegrundlag – skulle løfte integrationsopgaven alene, mens rige nordsjællandske kommuner (fx Gentofte) kunne undgå at få indvandrere til kommunen, fordi der ikke blev investeret i almennyttige boliger.

Den kritik blev et bærende spor i de efterfølgende årtier. Ishøj-borgmesteren argumenterede for, at der skulle laves en national indvandrerpolitik, så et begrænset antal kommuner ikke stod med opgaven alene. Ved et arrangement i 1979 overdrog Per Madsen indvandrerudvalgets rapport til sin partiformand og statsminister Anker Jørgensen (1922-2016). Derefter blev indvandrer- og udlændingespørgsmålet taget op internt i partiorganisationen.

Internt i Socialdemokratiet tog Jytte Andersen (f. 1942) initiativ til at undersøge, hvordan udlændingespørgsmålet skulle behandles, og skrev fra begyndelsen af 1980’erne arbejdsprogrammer, der dannede grundlag for Socialdemokratiets indvandrerpolitik. Især indvandrerkvinders problemer med isolering og marginalisering var i fokus for dette arbejde.

Ved jordskredsvalget i 1973 rystede Fremskridtspartiet det ellers så stabile politiske system. de gamle partier måtte forholde sig til, at mange vælgere havde stemt på et protestparti. Kombinationen anti-velfærdsstat og anti-indvandring blev partiets store mærkesager – især i 1980’erne. Partiet var dog præget af interne konflikter, der kulminerede i 1995, hvor Pia Kjærsgaard efter et kaotisk landsmøde etablerede Dansk Folkeparti. Valgplakat fra begyndelsen af 1990’erne - kunstner ukendt. Foto: Thomas Kaare Lindblad. Fra: Dansk Plakatmuseum   

Fløjkrige og oppositionspolitik i 1980'erne

Efter Socialdemokratiet var kommet i opposition, var det Vibeke Storm Rasmussen (f. 1945), som i 1984 overtog posten som formand for det indvandrerudvalg, Jytte Andersen havde fået oprettet. I årene derefter fortsatte arbejdet med at formulere et mere præcist og fælles socialdemokratisk svar på 1980’ernes udlændingespørgsmål, der nu handlede om både indvandrere, flygtninge og asylansøgere.

Spørgsmålet om udlændinge blev fra midten af 1980’erne en vigtig politisk dagsorden og et særdeles følsomt emne, der i stigende grad kom til at handle om kultur mere end om sociale forhold. De spørgsmål, der især gav anledning til konflikter, både mellem de politiske partier og internt i partierne var, om indvandring blev opfattet som en kulturel trussel mod den danske nation eller en berigelse af dansk kultur. Og om antallet af flygtninge skulle søges begrænset, eller om det stigende antal blot afspejlede, at stigende konflikter og krige sendte flere mennesker på flugt.

Den interne diskussion om flygtninge i Socialdemokratiet i 1980'erne var præget af emnets følsomhed og nogle meget højtråbende fløje. Dertil kom, at partiet var i opposition, hvorfor strategiske hensyn til målet om at genvinde regeringsmagten kom til at spille en større rolle.  Indvandrerudvalgets arbejde var i høj grad formet af interne uenigheder mellem lokale repræsentanter som Ishøj-borgmester Per Madsen og Vibeke Storm Rasmussen på den ene side og Christiansborg-repræsentanter som Torben Lund (f. 1950) og Birte Weiss (f. 1941) på den anden.

Da Vibeke Storm Rasmussen i sommeren 1987 præsenterede indvandrerudvalgets forslag til en socialdemokratisk indvandrerpolitik for hovedbestyrelsen, førte de indre spændinger til voldsomme konflikter og bitre personlige opgør. Resultatet blev kategorisk afvisning af indvandrerudvalgets forslag om at lave en kvote på 5.000 nytilkomne pr. år. Antallet skulle ikke reguleres. Til gengæld blev udvalgets forslag om, at kommunerne skulle stå for integrationen af flygtninge i stedet for Dansk Flygtningehjælp, videreudviklet i et nyt udvalg, der fik navnet Udlændingekomité. På kongressen i 1988 blev integration vedtaget som Socialdemokratiets svar på tidens udlændingespørgsmål og skrevet ind i partiprogrammet. I samme periode formulerede Venstre og De Konservative adgangsbegrænsninger som deres svar på udlændingespørgsmålet.

”den indre svinehund” blev i 1990’erne et meget anvendt udtryk, når talen faldt på højrefløjens holdning til udlændinge. Ifølge en EF-meningsmåling indtog Danmark en klar førerstilling, når det gjaldt uvilje mod indvandrere. Illustration fra 1990. Tegner: Bo Bojesen. Fra: Museet for Dansk Bladtegning, Det Kongelige Bibliotek. 

Frem mod integrationsloven. Integrationspolitik i 1990'erne

Da Poul Nyrup Rasmussen (f. 1943) i 1993 overtog regeringsmagten efter Poul Schlüter (1929-2021) som følge af Tamilsagen, blev hele udlændingeområdet samlet i Indenrigsministeriet. Det betød, at adgangspolitikken (udlændingeloven) blev flyttet fra Justitsministeriet til Indenrigsministeriet. Indenrigsministeriet blev ligeledes koordinerende enhed for hele integrationsområdet, der på det tidspunkt var fordelt på forskellige relevante ministerier.

Det blev dermed Indenrigsministeriets opgave at samle og koordinere integrationspolitikken, og til det formål blev der nedsat en række udvalg og arbejdsgrupper, herunder et særligt integrationsudvalg. Udvalget skulle dels undersøge det meget store antal bosniske krigsflygtninge, som havde fået asyl i Danmark efter en længere periodes ventetid, dels undersøge og give anbefalinger til hvordan fremtidens integrationspolitik kunne indrettes.

Det resulterede i en længere betænkning, der kortlagde problemer, løsningsforslag og ikke mindst indeholdt forslag til en særlig integrationslov. Betænkningen dannede grundlag for det videre arbejde i Indenrigsministeriet med Birte Weiss (S) som indenrigsminister. Lovens forberedelse var imidlertid ikke helt uproblematisk. De Radikale foreslog, at nytilkomne under integrationsforløbet skulle have en særlig introduktionsydelse, som var på niveau med Statens Uddannelsesstøtte (SU). Idéen var, at nyankomne udlændinge skulle supplere deres indtægt med lønnet arbejde, ligesom studerende gjorde, hvorved introduktionsydelsen kun ville udgøre en del af den samlede indtægt. Det skulle modvirke klientgørelse og sikre, at udlændinge ikke blev afhængige af velfærdssystemet, men i stedet blev hurtigt selvforsørgende. Birte Weiss var imod forslaget om den lave ydelse, og det gav anledning til uro internt i SR-regeringen.

Socialdemokratiet var desuden presset af det nystiftede Dansk Folkeparti (1995), og det var derfor ekstra vigtigt for partiledelsen at få integrationsloven vedtaget og helst med den bredest mulige opbakning.  I oktober 1997 blev Aarhus-borgmesteren Thorkild Simonsen (1926-2022) udpeget som indenrigsminister og fik ansvar for at gennemføre den reform, som var undervejs. Det lykkedes, men først efter at loven havde været gennem flere forhandlingsrunder i Folketinget, et folketingsvalg i marts og nye forhandlinger, der også medførte en række ændringer i udlændingeloven.

Disse omfattede, foruden en række bestemmelser, der gjorde familiesammenføring mere vanskelig (populært omtalt som stramninger), også en sammenkobling mellem den nye integrationslov og udlændingeloven. Forudsætningen for at kunne opnå permanent opholdstilladelse var, at den pågældende havde udvist integrationsvilje. Man skulle altså have deltaget i et introduktionsprogram eller på tilsvarende vis have demonstreret at ville være en del af det danske samfund for at få permanent opholdstilladelse. Og forskellen på permanent og midlertidig opholdstilladelse var langtfra ligegyldig, for med en permanent opholdstilladelse var risikoen for udvisning væsentligt begrænset.

Integrationsloven blev vedtaget i sommeren 1998, men reformen blev ikke det brede forlig i udlændingepolitikken, som Socialdemokratiets formand og statsminister Poul Nyrup Rasmussen havde lagt op til og ønsket sig.

Integration eller adgangsbegrænsning?

Socialdemokratiet er integrationspolitikkens åndelige fader. I 1990’erne var både Venstre og De Konservative imod idéen. Integration var set med liberale øjne et personligt ansvar. Efter valget 2001, hvor Anders Fogh Rasmussen (f. 1953) blev statsminister, havde dette ændret sig, og integration var del af den udlændingepakke, som den nye VK-regering vedtog i 2002.

Adgangspolitiske stramninger var hovedsporet, men det blev kombineret med lave ydelser (starthjælp og introduktionsydelse), som skulle skabe incitamenter til at arbejde. Dertil kom kravet om, at udlændinge skulle integreres, og at staten fortsat skulle være primær aktør. Den socialdemokratiske idé om statsligt reguleret integration blev opretholdt og videreført, men mens man i 1998-loven skulle vise integrationsvilje og have forståelse for det danske samfunds værdier og normer, lagde VK-regeringen op til, at udlændinge skulle efterleve danske værdier og normer.

Værdispørgsmålet blev allerede aktuelt med 1998-lovens vedtagelse, for med formålsparagraffens betoning af, at det danske samfund havde et sæt grundlæggende værdier og normer, blev det nødvendigt at definere disse værdier og normer mere præcist. De diskussioner tog til i styrke, da Anders Fogh Rasmussen overtog statsministeriet og indvarslede den såkaldte værdikamp. Diskussionerne om danskhed blev ét af de mere ophedede politiske emner i det nye årtusinde. Selv om den første integrationsminister Bertel Haarder (f. 1944) ikke ville være ”minister for badeforhæng og leverpostej”, kom integrationspolitiske diskussioner efter 2001 både til at handle om klassiske velfærdspolitiske temaer som beskæftigelse, uddannelse, sociale forhold og om et juletræ i Kokkedal, frikadellekrigen i Randers og påklædning.

Det liberale svar på 1980’ernes omdiskuterede udlændingespørgsmål var, at antallet skulle begrænses gennem stramninger i udlændingeloven. Det var Socialdemokratiet imod. Men ligesom Venstre og De Konservative tog socialdemokraternes integrationspolitik til sig, blev en restriktiv adgangspolitik en del af Socialdemokratiets udlændingepolitik, da Helle Thorning Schmidt (f. 1966) overtog formandskabet fra 2005.

I 2016 besluttede Randers Byråd med et snævert flertal, at institutioner skulle tilbyde dansk mad. Beslutningen var kulminationen på en årelang fejde i Randers – frikadellekrigen. Selv om Venstres Bertel Haarder som integrationsminister havde sagt, at han ikke ville være minister for leverpostej, har symbolske debatter om spisevaner, juletræer og svømmehaller vist, at integrationspolitik handler om mere end beskæftigelse. Som reaktion på debatten i Randers skænkede en lokal kunstner byen et nyt vartegn. Foto: Hans Hundborg. 

­­

Dette materiale er udgivet i forbindelse med Aarhus Universitetsforlags bogserie '100 danmarkshistorier', der er Danmarks historie fortalt af 100 forskere i 100 bøger. På danmarkshistorien.dk udkommer løbende artikler, film og kilder i forbindelse med bøgerne. Projektet er støttet af A.P. Møller og Hustru Chastine Mc-Kinney Møllers Fond til almene Formaal.