1960’ernes prioritetslande

Med lanceringen af Danmarks bilaterale bistandsprogram i 1962 skulle der tages stilling til, hvilke lande der skulle vælges som modtagere af de danske bistandsmidler. En stor del af den bilaterale bistand blev tilstræbt koncentreret på et antal primære modtagerlande.

De første år efter lanceringen af det bilaterale bistandsprogram blev de danske bistandsmidler ikke desto mindre fordelt på en lang række forskellige lande på alle tre udviklingskontinenter – Afrika, Asien og Latinamerika. I midten af 1960’erne blev en række såkaldte prioritetslande imidlertid udpeget: Tanzania, Kenya, Uganda, Zambia og Malawi i Afrika og Indien, Pakistan og Thailand i Asien. I 1968 blev Ghana føjet til listen, og således var i alt ni lande udvalgt. Årsagen til, at netop disse lande blev valgt, blev ikke drøftet grundigt i de bistandsadministrative kredse, men kriterier som allerede eksisterende kontakter i landene, eksempelvis gennem private organisationer, og modtagerlandets administrationssprog, hvor engelsk blev foretrukket, spillede en rolle. Et decideret fattigdomskriterium fremkom ikke direkte, men landenes indkomst pr. indbygger indgik i overvejelserne. Også erhvervsinteresser spillede ind, blandt andet ved valget af Thailand.

Udvælgelsen af prioritetslandene afspejlede imidlertid ikke bistandsmidlernes faktiske fordeling, idet nogle prioritetslande, såsom Ghana og Thailand, kun havde modtaget bistand i ringe omfang, mens nogle ikke-prioritetslande, eksempelvis Iran og Congo, modtog betydelige midler.

Vandprojekt i Kaijdao, Kenya. Foto: Jørgen Schytte/Danida/Scanpix

1970’erne og 1980’ernes hovedmodtagerlande

Fra midten af 1970’erne blev de ni prioritetslande afløst af fire hovedmodtagerlande: Tanzania, Kenya, Indien og Bangladesh. De tre førstnævnte var dermed gengangere fra 1960’ernes prioritetslande. Fokus på de fire hovedmodtagerlande blev holdt helt frem til 1988. Ved valget af de fire lande blev der ikke udarbejdet deciderede udvælgelseskriterier, men alle fire hørte til blandt verdens fattigste, hvilket også blev fremhævet i samtidens bistandspolitiske debatter. At der kom fokus på fattigdom som kriterium med 1970’ernes hovedmodtagerlande fulgte den internationale tendens, hvor fattigdomsorienteringen i dette årti gjorde sit indtog med filosofien om, at udviklingsbistand skulle opfylde de basale behov og rettes mod den fattigste del af befolkningen. Andre kriterier gjorde sig dog også gældende ved valget af hovedmodtagerlandene, herunder sprog og tidligere bistandssamarbejde.

Bevillingsmæssigt steg den andel af projektbistanden, der blev kanaliseret til de fire hovedmodtagerlande, fra omkring 63 % i midten af 1970’erne til 77 % i 1980. I midten af 1980’erne faldt andelen imidlertid til ca. 71 % og afspejlede dermed en begyndende opblødning i fordelingen af bistandsmidlerne mellem de fire hovedmodtagerlande og de øvrige samarbejdslande.

Børneafdelingen på Hospital Gabriel Toure, Mali. Foto: Klaus Holsting/Danida/Scanpix  

1990’erne og 2000’ernes programsamarbejdslande

I løbet af 1980’erne skete der en opblødning i fokus på de fire hovedmodtagerlande, således at bistandsmidlerne efterhånden blev fordelt på en lang række lande ud over disse. I en ny handlingsplan fra 1988 blev det imidlertid varslet, at bistanden atter skulle koncentreres på en række såkaldte programsamarbejdslande. Over en årrække skulle der udvælges 20-25 lande, og på sin vis var det derfor en spredning i forhold til fire tidligere hovedsamarbejdslande. Tanken var imidlertid, at al projektbistand nu skulle rettes mod disse lande, hvilket man tilnærmelsesvis nåede i år 2000, hvor ca. 85 % af projektbistanden blev kanaliseret til programsamarbejdslandene.

I første omgang blev der i 1989 udvalgt 12 programsamarbejdslande: Tanzania, Indien, Bangladesh, Kenya, Zimbabwe, Mozambique, Uganda, Bhutan, Egypten, Ghana, Nepal og Thailand. I 1992 blev disse suppleret med Benin og Zambia, fra 1993 endvidere Eritrea, Burkina Faso, Nicaragua og Vietnam, fra 1994 blev Niger, Etiopien og Bolivia føjet til, og i 1995 blev Malawi udvalgt. I 1994 og 1995 blev henholdsvis Thailand og Etiopien dog fravalgt igen, således at der efter den første udvælgelsesproces var i alt 20 programsamarbejdslande. Dette antal og disse lande blev bibeholdt frem til år 2000, hvor Indien og Niger gled ud. I 2002 ophørte desuden samarbejdet med Eritrea, Malawi og Zimbabwe, mens Mali i 2006 blev føjet til listen. I 2009 blev Egypten fravalgt, hvorfor antallet af programsamarbejdslande i 2010 var 15.

I modsætning til udvælgelsen af prioritets- og hovedmodtagerlandene blev der forud for valget af programsamarbejdslande udarbejdet en liste over syv kriterier, som landevalgene skulle foretages ud fra. Fattigdomsniveauet var her nummer ét, mens også kriterier som menneskerettigheder, de hidtidige erfaringer med udviklingssamarbejdet og danske erhvervsinteresser optrådte på listen. Sidstnævnte skulle dog kun tages i betragtning, hvis alle øvrige kriterier var tilgodeset. Flere af listens kriterier blev da også fulgt ved udvælgelsen af programsamarbejdslandene. Det gjaldt specielt fattigdomskriteriet, mens også tidligere bistandssamarbejde spillede ind, idet en række af landene var gengangere, ligesom erhvervshensyn spillede en rolle. Sammenlignet med de tidligere landevalg var sprog dermed ikke længere en faktor, mens nye områder som fokus på menneskerettigheder og demokrati under betegnelsen ’god regeringsførelse’ kom til.

Døveskole i Bhaktapur, Nepal. Foto: Jørgen Schytte/Danida/Scanpix  

Efter 2001

I 2001 afløstes den hidtidige SR-regering af en VK-regering, og med den fulgte nedskæringer på bistandsbudgettet og en reduktion i antallet af programsamarbejdslande. Fattigdomsbekæmpelse blev dog fastholdt som overordnet mål, men fokus blev i højere grad rettet mod faktorer som menneskerettigheder, demokrati og korruption under betegnelsen ’god regeringsførelse’ – en tendens, der også kunne ses internationalt. Også nye områder som sikkerhedspolitik og kampen mod terrorisme kom til i lyset af terrorangrebet mod USA den 11. september 2001. Disse områder fik dog ikke umiddelbart indflydelse på sammensætningen af programsamarbejdslandene, men et land som Afghanistan modtog under henvisning til det sikkerhedspolitiske element i udviklingspolitikken efterfølgende bistandsmidler i et omfang, der overgik flere af programsamarbejdslandene.

De gennemgående kriterier bag landevalgene fra 1962-2010 var således et fattigdomskriterium, historiske faktorer, erhvervsinteresser, frem til 1989 sprog, og fra 1990’erne faktorer som menneskerettigheder og demokrati. Ud over disse findes implicit udenrigspolitiske kriterier gennem alle perioder. Eksempelvis et generelt ønske fra dansk side om via udviklingsbistanden at være til stede og vise flaget i mange dele af verden, ligesom det øgede fokus på ’god regeringsførelse’ og sikkerhedspolitik specielt efter 2001 kan tolkes som en sammenkobling med den danske udenrigs- og sikkerhedspolitik.