Kernen i 'de basale behovs strategi' var erkendelsen omkring 1970 af, at økonomisk vækst hverken kan stå alene eller kan lade sig gøre uden en særskilt indsats til fordel for den fattigste del af befolkningen i ulandene. Opfyldelsen af helt basale menneskelige behov som kost, bolig, sundhed og uddannelse er således forudsætningen for at kunne udnytte det menneskelige potentiale, der skal til for at skabe økonomisk vækst og udvikling. Det var derfor nødvendigt at supplere den eksisterende projektbistand med en bredere programindsats, der sigtede mod at inddrage hele sektorer gennem eksempelvis integrerede egnsudviklingsprojekter, der netop indebar investeringer i social infrastruktur som uddannelse, sundhed og adgang til rent drikkevand.

Strategien var udtryk for en dalende tillid til den foregående periodes ensidige satsning på økonomisk vækst, som hverken havde leveret varen i form af tilstrækkelig høj vækst i ulandene eller ført til de forventede bedre vilkår for den fattige befolkning. Således viste undersøgelser fra Verdensbanken, at væksten i ulandene havde passeret uden om de fattigste 30-40 procent af befolkningen.

Netop Verdensbanken var også bannerfører for udformningen og implementeringen af den nye strategi. Omkring 1972 justerede Banken sine målsætninger til både at omfatte vækst, social spredning og en særskilt indsats til fordel for de fattigste, foranlediget af mistillid til automatiske nedsivningseffekter af økonomisk vækst. I 1976 vedtog Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO) et handlingsprogram for basale behov forstået som sikring af visse minimumsbetingelser for en families forbrug.

Strategien havde dog også rod i realpolitiske hensyn. I USA anså man fattigdomsbekæmpelse for et af de bedste midler til at garantere social stabilitet og til at holde kommunistiske kræfter fra magten i ulande. Fra 1977, da Jimmy Carter indledte sin præsidentperiode, blev opfyldelsen af basale behov kombineret med et menneskerettighedsperspektiv som element i den amerikanske støtte gennem Verdensbanken og de regionale udviklingsbanker.

Ny Økonomisk Verdensorden

Sideløbende med de basale behovs strategi forløb debatten i FN om en såkaldt Ny Økonomisk Verdensorden. Det var hovedsageligt en venstreorienteret dagsorden, ført an af udviklingslandenes FN-flertal, der blandt andet stillede krav om nationalisering af ejendomsret til råvareforekomster, indgreb over for multinationale selskabers investeringer i ulandene og mere ”retfærdige” priser på råvarer. Bag kravet om en Ny Økonomisk Verdensorden lå den såkaldte Prebisch-Singer-tese om det faldende bytteforhold for råvarer i forhold til forarbejdede varer, hvorved der påvistes et behov for international regulering af råvaremarkedet til fordel for de råvareproducerende ulande.

Blandt visse ulande herskede der udtalt skepsis over for de basale behovs strategi, idet de anså strategien for en vestlig modoffensiv rettet mod kravene om en Ny Økonomisk Verdensorden. Strategien blev ligeledes anset som et donorværktøj til at stille krav til modtagerlande om bestemte politiske eller økonomiske modydelser for at modtage bistand.

Danmark og de basale behovs strategi

I Danmark kom den officielle tilslutning til de basale behovs strategi så sent som i 1977, selvom man allerede før dette havde søgt at indføre dele af strategien i den konkrete politik. Fattigdomsorientering indgik ganske vist som en målsætning for udviklingspolitikken allerede efter lovrevisionen i 1971, men alene som en afledt størrelse, der forudsatte økonomisk vækst. Af Danida-lovens formålsparagraf fra 1971 hedder det således, at Danmark skal ”… støtte ulandes bestræbelser på at opnå økonomisk vækst for derigennem at medvirke til sikringen af deres sociale fremgang og politiske uafhængighed.”

Set fra dansk side var spørgsmålet, hvorvidt de basale behovs strategi underminerede vækstmålsætningen, eller om sociale og økonomiske hensyn nu blot var sidestillede med vækstmålet? På den ene side mente Danida, at den basale behovs strategi ikke måtte forveksles med traditionel socialpolitik, idet hensigten var at stimulere øget produktion, der bedre tilgodeså dækning af de elementære behov hos de fattigste. På den anden side erfarede Danida, at mange andre donorers hovedsigte i stigende grad var at fremme social snarere end økonomisk udvikling, hvorfor også Danmark forventedes at måtte følge den tendens. I Danidas optik var strategien derfor ikke et opgør med vækstelementet, men et forsøg på at vægte det økonomiske hensyn og det sociale hensyn ligeligt.

Et andet dilemma vedrørte målsætningen om, at den danske udviklingsbistand skulle være politisk neutral og gives i dialog med modtagerlandet. Eftersom flere udviklingslande så med skepsis på strategiens krav om fattigdomsorientering, var det ikke så ligetil at stille sådanne krav uden samtidig at forbryde sig mod princippet om ikke-indblanding i modtagerlandets politiske forhold. I praksis løste Danida dilemmaet ved at fastholde fattigdomsorienteringen i forbindelse med landevalg og satse på projekter med socialt sigte frem for at true med bistandsafvikling eller lignende trusler. Danida ønskede at fastholde princippet om, at det alene måtte være sociale og økonomiske kriterier, og ikke politiske, der bestemte hjælpen.

Integreret egnsudvikling

Et af de tydeligste udslag af implementeringen af de basale menneskelige behovs strategi var de integrerede egnsudviklingsprojekter, hvoraf Noakhali-projektet i Bangladesh fremstår som det mest omfattende og længstvarende. Projektet varede fra 1978 til 1991 og beløb sig til en værdi af 138,5 mio. kr. for projektets første fase fra 1978 til 1985, og 277 mio. kr. for projektets anden fase fra 1984 til 1991.

Formålet med Noakhali-projektet var at fremme udvikling af et begrænset geografisk område gennem en integreret strategi for både økonomisk vækst og social udvikling, der var målrettet den fattigste del af befolkningen i overensstemmelse med de basale menneskelige behovs strategi. Den økonomiske vækst skulle fremmes gennem udvikling af den lokale infrastruktur, stimulering af fødevareproduktionen og forøgelse af beskæftigelsesmuligheder for lokalbefolkningen, mens den sociale udvikling skulle fremmes gennem udbygning af sundheds- og uddannelsessektoren.

Projektet løb fra starten ind i problemer, der gav forsinkelser, men også varslede de grundlæggende udfordringer med opfyldelsen af målsætninger om fattigdomsorientering. Således viste evalueringer i første halvdel af 1980’erne fra blandt andet Rigsrevisionen og det norske Chr. Michelsen Institut, at virkningerne af projektet kun i begrænset omfang og på indirekte vis bidrog til bedring af levevilkårene for de fattigste dele af befolkningen. Danida tog kritikken til efterretning, men fastholdt de nok så konkrete resultater af projektet, der viste, at op til 30 % af samtlige familier i Noakhali var blevet inddraget, hvoraf mindst to tredjedele tilhørte de dårligst stillede familier. På den baggrund kørte projektet videre i dets anden fase, indtil det blev endeligt udfaset i 1991-92.

Generelt var det dog vanskeligt at implementere strategien om de basale menneskelige behov – ikke kun i Bangladesh, men i de fleste ulande. Det var simpelthen svært at nå ud til de fattigste mennesker i de fattigste lande og opfylde deres helt basale menneskelige behov. Strategien var imidlertid med til at sætte dagsordenen for målet med udvikling og i Danmark stærkt medvirkende til, at fattigdomsorienteringen vandt indpas i bistandsstrategierne som det vigtigste udviklingsmål.