1891-1948: offentlige pensionsydelser før folkepensionens indførelse

Den første danske lov om offentlig økonomisk understøttelse af ældre blev vedtaget i 1891. Loven gjorde det muligt for værdigt trængende over 60 år, som havde indfødsret og bopæl i Danmark, at ansøge om en beskeden understøttelse, kaldet alderdomsunderstøttelse. For at være kvalificeret til støtten skulle ansøger leve op til de såkaldte værdighedskriterier. Det betød, at vedkommende ikke selv måtte være skyld i sin økonomiske situation, ikke måtte have modtaget fattighjælp de sidste ti år og skulle være ustraffet. Opfyldte man disse kriterier, var det så op til de kommunale myndigheders frie skøn, hvorvidt ansøger rent faktisk havde behov for alderdomsunderstøttelsen – det vil sige var 'trængende'.

I 1922 ændrede Rigsdagen alderdomsunderstøttelsen til aldersrenten. Med den nye ordning fjernede man det tidligere kommunale skønsprincip og indførte i stedet et retsprincip, hvor alle, der levede op til værdighedskravene og hvis indtægt og formue var under et vist beløb. havde ret til at modtage støtte. Størrelsen på aldersrenten blev så udmålt efter et skalaprincip, hvor den øvrige indtægt og formue afgjorde, hvor stort et beløb man kunne modtage. Aldersrentens størrelse varierede desuden, så den var højere i byerne end på landet. Med indførelsen af aldersrente valgte politikerne også at hæve aldersgrænsen fra 60 til 65 år – dog med mulighed for dispensation ved særligt behov.

Den tidlige alderdomsunderstøttelse og aldersrenten adskilte sig fra mange andre samtidige understøttelsesordninger ved, at den ikke var karakteriseret som fattighjælp og modtageren derfor ikke mistede sin stemmeret ved at modtage hjælpen. Ikke desto mindre syntes mange at fattighjælpens stigma at være forbundet med ydelsen. I 1950 fravalgte ¼ af de berettigede således at ansøge om aldersrenten.

Allerede kort efter at aldersrenten var indført i 1922, begyndte man i Socialdemokratiet at diskutere det ønskelige i at erstatte aldersrenten med en form for universel aldersunderstøttelse, gældende for alle danske ældre. Hvis aldersrenten blev et universelt velfærdsgode, ville det også betyde. at ordningen ville ophøre med at have karakter af almisse eller fattighjælp. Aldersrentens ret beskedne størrelse var også flere gange til debat, hvor særligt Det Radikale Venstre og Socialdemokratiet argumenterede for en højere ydelse. Aldersrenten blev derfor gennem de næste 30 år justeret, så flere kom under ordningen og taksterne blev en anelse højere.

1956: folkepensionen vedtages

De første spadestik til folkepensionen blev taget, da den socialdemokratiske socialminister Johan Strøm (1898-1958) den 6. februar 1948 nedsatte en kommission til undersøgelse af "en almindelig Folkepensionsordning".  Kommissionen skulle undersøge, hvilke konsekvenser det ville have at erstatte aldersrenten med en ordning, der dækkede hele befolkningen, og som var baseret på et helt eller delvist forsikringsmæssigt grundlag. Forsikringsmæssigt grundlag betyder, at modtagerne af ordningen selv har indbetalt til den, fx over en særlig skat. En forsikringsordning kan være både tvungen og frivillig.

Selvom Strøms kommission var otte år om at udarbejde sin endelige betænkning, var dens delkonklusioner løbende anledning til debat i perioden 1949-1955. Det tvang Folketingets partier til at fremlægge forskellige løsninger. Både Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre var tilhængere af en form for universel skattefinansieret pensionsordning. Folketingets to andre store partier, Venstre og Det Konservative Folkeparti, var mere skeptiske, dels fordi de frygtede de økonomiske omkostninger ved en universel ordning, og dels fordi flere medlemmer af partierne hellere så en form for frivillig forsikringsordning.  Ved folketingsvalgene i april og september 1953 var folkepensionen således blevet et højpolitisk spørgsmål, og et af Socialdemokratiets store valgløfter var ensartet folkepension til alle uanset indtægt. Dette løfte var sandsynligvis med til at sikre partiet regeringsmagten.

 
Socialdemokratiets pjece om folkepensionen, hvori partiet fremlægger sin vision om en universel, skattefinansieret pensionsordning. Pjecen blev udsendt forud for 1953-folketingsvalgene. Fra: Det Kgl. Bibliotek, Billedsamlingen

I oktober 1955 udarbejdede den socialdemokratiske regering sammen med Det Radikale Venstre et lovudkast omkring indførelsen af folkepensionen. Selvom de to partier tilsammen havde flertal for deres forslag, prioriterede regeringen alligevel at forhandle videre med Det Konservative Folkeparti og Venstre, da man på grund af reformens størrelse og principielle karakter ønskede den indført med så bredt flertal som muligt.

I september 1956 nåede Folketinget efter lange forhandlinger så frem til et pensionsforlig, som de fire store partier alle kunne stemme for. 'Lov om ændring i lov om folkeforsikring' - eller som den hurtig blev døbt: folkepensionen - blev vedtaget og trådte i kraft den 1. april 1957. Folkepensionen gav enlige kvinder over 62 og andre borgere over 67 år, der var statsborgere og bosiddende i Danmark, ret til at modtage folkepensionens mindstebeløb. I 1956 udgjorde det årligt 1020 kr. for ægtepar og 684 kr. for enlige personer. Berettigelsen til folkepension blev således bestemt af alder og ikke som den hidtidige aldersrenteordning af behov. Trangselementet gjorde sig dog stadig gældende, da mindstebeløbet kun udgjorde ¼ af den fulde folkepension, som man var berettiget til, hvis man ikke havde nogen som helst anden indtægt. Finansieringen til folkepensionen kom delvis fra skatten og delvist fra et særligt folkepensionsbidrag, trukket fra lønmodtagerindkomster.

Vedtagelse af folkepension kan ses som en historisk milepæl, da den var Danmarks første universelle velfærdsydelse.

1956-1970: folkepensionen bliver ens for alle

Fra 1956-1970 gennemgik folkepensionen en række reformer, der langsomt hævede folkepensionens mindstebeløb, indtil det i 1970 var blevet lig med folkepensionens maximale beløb. Ydelsen var i 1970 således blevet identisk for alle. Samtidig gik folkepensionen over til at være en fuldt skattefinansieret ydelse.

Folkepensionen fik hurtigt status som den skattefinansierede grundstamme i det danske pensionssystem, der med sin ensartede ydelse til alle sikrede en vis økonomisk omfordeling mellem høje og lave indkomstgrupper. Ved siden af folkepensionen eksisterede og opstod der dog en lang række af supplerende pensionsordninger, udformet efter andre modeller. Det var fx private pensionsopsparinger, tjenestemandspensioner og Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP; vedtaget i 1964). Ligeledes eksisterede der en række offentlige tillægspensioner, der var tiltænkt bestemte grupper i samfundet, fx enker eller folk med lav indkomst, og der var indkomstafhængige tillægsydelser som medicin-, varme- og bolighjælp.

1970’erne: de socialdemokratiske regeringers pensionspolitik

Selvom folkepensionens grundbeløb løbende var blevet hævet siden ordningens vedtagelse i 1956, var der stadig store økonomiske forskelle mellem forskellige grupper af pensionister. I den ene ende var der de borgere, der havde en god, pristalsreguleret tjenestemandspension eller som havde råd til at tegne privatpensioner i tillæg til folkepensionen. I den anden ende var den store befolkningsgruppe, der måtte nøjes med folkepensionen og derfor ofte gik markant ned i indtægt, når de stoppede på arbejdsmarkedet. I 1977 ville folkepensionsudbetalingen (inkl. ATP) være ca. 24.000 kr. årligt for en lavtlønnet arbejder med en årsindtægt på 50.000 kr. Folkepensionen udgjorde altså i dette tilfælde mindre end 50 % af arbejdsindtægten. En gennemsnitlig arbejderløn inden for LO-området lå typisk på 80.000 kr., og folkepensionen ville her kun udgøre omkring 30 % af den tidligere løn.

I de socialdemokratiske regeringer anså man derfor folkepensionister for en økonomisk udsat gruppe. Med socialminister Eva Gredal (1927-1995) i spidsen forsøgte man således løbende op gennem 1970’erne at beskytte folke-, førtids-, og invalidepensionister, når regeringen på grund af den økonomiske krise måtte gennemføre økonomiske stramninger. Ved særlig lovgivning søgte Gredal at minimere eller fjerne effekterne af offentlige nedskæringer og øgede skatter og afgifter for pensionistgrupperne. Et eksempel er Augustforliget i 1977 under Ministeriet Anker Jørgensen II. Her valgte regeringen at hæve pensionsydelserne for at modvirke effekten af forligets momsforøgelse. I forliget blev det desuden indskrevet, at pensionister ville få udbetalt alle dyrtidsportioner (dvs. økonomisk kompensation for stigende priser), uanset hvor mange der ville blive udløst, når pristallet steg. Resten af de dyrtidsportionsberettigede borgere ville kun få udbetalt én portion hvert halve år.

1978: Den lille pensionsreform

Socialdemokraterne og venstrefløjen var optagede af at sikre lighed for pensionister. Den store forskel i pensionsforhold samt det lave ydelsesniveau for folkepensionen var argumenter for at gennemføre en større reform på området. Socialdemokratiet agiterede derfor kraftigt for indførslen af en indtægtsbestemt tillægspension (ITP), evt. som erstatning for arbejdsmarkedets tillægspension (ATP), som var en ensartet tillægspension optjent ligeligt af alle lønmodtagere.

Der blev imidlertid kun til en lille pensionsreform, vedtaget den 31. maj 1978 med regeringens, Venstres, Det Konservative Folkepartis og Det Radikale Venstres stemmer.

Den socialdemokratiske regering havde oprindeligt ønsket at indtægtsgraduere folkepensionens grundbeløb, som var ens for alle uanset indtægt. Pengene taget fra de bedst bemidlede pensionister skulle så bruges til at hæve niveauet for de dårligst stillede. Ideen om indtægtsgradueret folkepension mødte dog hård modstand, særligt fra Det Radikale Venstre, hvor man mente at en indtægtsgraduering ville fjerne befolkningens incitament til selv at spare op til alderdommen. Et kompromis blev derfor, at grundbeløbet forblev ens for alle og samtidig blev hævet en smule. Finansieringen hertil kom fra en besparelse på en række af pensionstillæggene. I forlængelse heraf valgte politikerne at udligne den relative forskel mellem enlige og gifte pensionister, hvilket øgede folkepensionen til ægtepar med ca. 1500 kr. om året.  

Reformen indførte desuden en boligydelse til alle pensionister. Her havde den socialdemokratiske regering oprindeligt ønsket at prioritere pensionister i lejeboliger over dem med egen bolig. Boligydelsen betød, at pensionister højst kom til at betale 15 % af hustandsindkomsten i husleje.

Reformen kostede næsten. 1 mia. kr. og gav landets folkepensionister lidt flere penge mellem hænderne.  Overordnet set skabte reformen dog ikke en social udligning på pensionsområdet.

1982 og 1993: indtægtsgraduering af folkepensionen for arbejdende pensionister

I oktober 1982 indførte den første borgerlige Schlüter-regering en indtægtsregulering af folkepensionens grundbeløb. Dog kun for de 67-69 årige, og kun når indtægten stammede fra arbejde.

Forslaget, der gik igennem med et meget stort flertal i Folketinget, berørte kun en forholdsvis lille gruppe af pensionister. Alligevel er det en historisk interessant reform, da Folketinget her gjorde op med det, der havde været normen for folkepensionen siden 1970: at alle danskere uanset personlig økonomi havde ret til folkepensionens fulde grundbeløb.

I efteråret 1993 valgte den nytiltrådte socialdemokratiske regering med socialminister Karen Jespersen (f. 1947) i spidsen at udvide indtægtsgradueringen af folkepensionens grundbeløb på baggrund af arbejdsindtægt til at gælde for alle folkepensionister. Venstre og Det Konservative Folkeparti var modstandere af udvidelsen, da de mente at den særligt ville ramme selvstændigt erhvervsdrivende. 

I 2004 gennemførte VK-regeringen en ordning, der siden har gjort det muligt for personer, der opfylder betingelserne for ret til folkepension, at udskyde udbetalingen af folkepension til et tidspunkt, der ligger efter det fyldte 65. år. Ordningen kaldes 'opsat pension' og har til formål at give ældre en større økonomisk tilskyndelse til at fortsætte på arbejdsmarkedet.  Opsat pension gør det således også muligt for ældre at undgå, at deres erhvervsarbejde fører til en indtægtsgraduering af deres folkepension.

1983: kønnene ligestilles pensionsmæssigt

I maj 1983 vedtog Folketinget i et bredt politisk forlig, at enlige kvinder fremover skulle have samme pensionsalder som andre. Forliget fjernede desuden også en række pensionsmæssige goder, der hidtil havde været forbeholdt enker.

De nye regler trådte i kraft i 1984 og kan ses som et udtryk for et ændret syn på kvindens rolle i samfundet. Da man vedtog folkepensionen i 1956 var idealet, at manden havde ansvaret for at arbejde og forsørge familien, mens kvinden havde ansvaret for hjemmet og børnene. Derfor fandt man det også i 1956 rimeligt, at enker og andre enlige kvinder ikke af økonomisk nød skulle tvinges ud i fuld arbejdsmarkedsdeltagelse og væk fra deres naturlige rolle som husmødre. I 1984 var den kvindelige erhvervsfrekvens imidlertid kommet op på 75 %, og det var blevet normen, at kvinderne var en fast del af arbejdsmarkedet. Derfor anså politikerne det ikke længere for nødvendigt at have forskellige pensionsregler for de to køn.

1993: folkepensionen 'bruttoficeres'

I juni 1993 vedtog den daværende regering (Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre, Centrum-Demokraterne og Kristeligt Folkeparti) en omfattende skatte- og arbejdsmarkedsreform. I forbindelse med dette skete der også en række ændringer med folkepensionen, der trådte i kraft 1994.

For det første blev folkepensionen, alle andre sociale pensioner og kontanthjælpen 'bruttoficeret' - dvs. at ydelserne, der hidtil havde været skattefrie eller delvist skattefrie blev forhøjet og gjort skattepligtige. Folkepensionen og de andre sociale ydelser blev derfor en bruttoindtægt og umiddelbart sammenlignelige med andre indkomster. For det andet valgte man, at den forhøjelse af folkepensionen, der blev udløst af bruttoficeringen, ikke primært skulle bruges til at forhøje folkepensionens grundbeløb, men i stedet skulle gå til at forhøje pensionstillæggene, altså de dele af den offentlige pension, som er målrettet de økonomisk dårligst stillede pensionister. Denne prioritering betød, at det maksimale pensionstillæg overhalede folkepensionens grundbeløb.

Ved efterfølgende politiske ændringer i folkepensionens størrelse har politikerne ofte prioriteret at forhøje pensionstillægget frem for det universelle grundbeløb. I 2016 udgjorde folkepensionens grundbeløb 74.844 kr. pr. år, mens pensionstillægget (hvori ældrechecken indført i 2003 ikke medregnes) for reelt enlige udgjorde 80.736 kr. pr. år. Dette illustrerer, hvordan folkepensionen trods sin fortsat universelle grundtanke i stadig højere grad målrettes til økonomisk svagere grupper.  

1999 og 2006: folkepensionens aldersgrænse ændres

I forbindelse med efterlønsreformen i 1999 blev alderskriteriet for folkepension ændret fra 67 år til 65 år for personer, der er født efter 1939, uanset køn og civilstand.

Den 20. juni 2006 indgik VK-regeringen, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti og Det Radikale Venstre det såkaldte Velfærdsforlig.  I forliget blev det bl.a. vedtaget, at pensionsalderen skulle stige i takt med at gennemsnitslevealderen steg. Argumentationen herfor var, at den stigende andel af danske ældre og en stigning i levealderen nødvendiggjorde reformer, hvis den danske velfærdsstats økonomi skulle fremtidssikres.

Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten og LO-fagbevægelsen var derimod kritiske over for den hævede folkepensionsalder, som man argumenterede for ville ramme socialt skævt. Frygten var, at de højtuddannede stadig ville få glæde af en lang pensionisttilværelse, mens LO-medlemmerne ville få forkortet deres otium og blive tvunget til at fortsætte med at arbejde, selvom de egentlig var for nedslidte.

Hvornår danskerne skal have ret til at gå på folkepension, og om aldersgrænsen skal være ens for alle erhvervsgrupper, er stadig anledning til politisk diskussion i Folketinget i 2018. 

2003: indførelse af ældrechecken

I 2003 blev der under Anders Fogh Rasmusens (f. 1953) VK-regering på foranledning af støttepartiet Dansk Folkeparti indført den såkaldte ældrecheck. Ældrechecken var en del af aftalen omkring finansloven for 2004 og havde form af en årlig engangsydelse på 5000 kr. til pensionister, hvis likvide formue (inklusiv evt. sammenlevers eller ægtefælles formue) var mindre end 53.100 kr.

I 2004 blev ordningen gjort permanent og fik status som en supplerende pensionsydelse til folkepension. På Dansk Folkepartis initiativ er ordningen flere gange blevet udbygget, dels ved at ældrecheckens beløb er blevet sat op, og dels ved at udvide gruppen af ældre som er berettigede til støtten. I 2018 udgør ældrechecken 17.200 kr. før skat pr. år. Indførelsen af ældrechecken kan ses som en yderligere bevægelse væk fra det universalistiske princip i det offentlige pensionssystem.