1930-1964: baggrunden for Arbejdsmarkedets Tillægspension

Siden 1930'erne har både politikere og arbejdsmarkedets parter diskuteret en form for overbygning på de offentlige pensionsordninger i form af aldersrenten og fra 1956 folkepensionen. Spørgsmålet om indførelsen af en tillægspension blev dog særligt aktuelt i 1950'erne og 1960'erne, hvor mange funktionærer og højtlønnede arbejdere oplevede et stigende lønniveau. Den højere løn gjorde, at folkepensionen for mange blev oplevet som utilstrækkelig, da forskellen i indkomstniveau som lønmodtager og som pensionist blev større, når lønnen voksede. Samtidig var mange privatansatte utilfredse med, at deres pensionsordning ofte var dårligere end de offentligt ansattes. I offentlige stillinger havde der længe været tradition for relativt fordelagtige tjenestemandspensioner ved siden af folkepensionen. Det medførte en efterspørgsel efter tillægsordninger på det private arbejdsmarked.

I Folketinget var der i slutningen af 1950'erne forståelse for ønsket om en tillægspension, men man regnede det for en opgave, som arbejdsmarkedets parter selv burde løfte. I slutningen af 1950'erne og begyndelsen af 1960'erne var arbejdsmarkedet dog præget af uro, og selvom tillægspensionen flere gange indgik i overenskomstforhandlingerne, kunne arbejdsgivere og arbejdstagere ikke blive enige om en fælles løsning.

Tillægspensionen blev derfor først en realitet i marts 1963, hvor det indgik som en del af Helhedsløsningen, at der skulle udarbejdes en model for ordningen. Helhedsløsningen var et indkomstpolitisk indgreb i de igangværende overenskomstforhandlinger, som den socialdemokratiske regering foretog for at forbedre betalingsbalancen og konkurrenceevnen. Indgrebet dikterede bl.a. en kraftig opbremsning i det stigende lønniveau, tvungen opsparing og en udvidelse af landbrugsstøtten. Det var alle indgreb, der ikke umiddelbart var i LO's eller dets medlemmers interesse. Inklusionen af en tillægspensionsordning i Helhedsløsningen kan derfor betragtes som en kompensation til LO og lønmodtagerne.

1964: Arbejdsmarkedets Tillægspension vedtages

Selvom det allerede med Helhedsløsningen i marts 1963 blev vedtaget, at Folketinget skulle indføre en tillægspension, gik der næsten et år, før en endelig lov lå klar til vedtagelse. Den lange proces skyldtes dels, at tillægspensionen krævede et længere udvalgsarbejde, og dels en politisk uenighed om hvilke grupper der skulle høre under ordningen. Mens den socialdemokratiske regering ønskede en tillægspension udelukkende gældende for lønmodtagerne, argumenterede Venstre og Det Konservative Folkeparti for, at også selvstændige og tjenestemænd skulle inkluderes. 

Den 3. marts 1964 kunne regeringen dog fremsætte sit forslag om Arbejdsmarkedets Tillægspension til afstemning. I det endelige forslag udgjorde ATP en ensartet tillægspension optjent af alle 18-66-årige, der var aktive på arbejdsmarkedet. Ordningen var finansieret ved bidrag fra lønmodtagere (1/3) og fra arbejdsgivere (2/3). Størrelsen på udbetalingen af ATP var alene bestemt af lønmodtagerens tidligere arbejdstid, ikke af lønnens størrelse, og det betød, at ordningen var mere fordelagtig for lavtlønnede og personer der udelukkende havde folkepensionen.  

Ideen med ATP var da også, at den skulle være et supplement til og ikke en erstatning for folkepensionen. Indførelsen af ATP i 1964 kan således ses som en begyndelse til det nuværende danske pensionssystem, hvor de fleste danskeres aldersopsparing er fordelt ud på flere ordninger. ATP var modsat folkepension ikke en universel ydelse, da det i første omgang kun var lønmodtagere, som hørte under ordningen (tjenestemændene blev dog inkluderet allerede i april 1964).

ATP skulle administreres af arbejdsmarkedets parter i fællesskab og fik status som en selvstændig, selvejende institution. Administrationen fik sæde i Hillerød, hvor ATP-institutionen stadig har hjemme i dag.

ATP-huset i Hillerød. Fra: atp.dk

1965-1989: ATP som ideologisk kastebold

ATP-ordningen nåede næsten ikke at træde i kraft, før den blev genstand for fornyet debat i Folketinget og blandt arbejdsmarkedets parter. I institutionens første 25 år blev ATP således både foreslået nedlagt, voldsomt udbygget eller erstattet med en hel anden pensionsmodel.

I 1970'erne blev debatten om ATP sammenkoblet med debatten om økonomisk demokrati (det vil sige en demokratisering af ejerskabet over virksomhederne, hvor medarbejderne skulle have indflydelse på drift og andel i overskuddet). I 1971 fremlagde LO sin rapport om emnet, hvor ATP skulle bruges som et middel til at opnå økonomisk demokrati ved at ATP-fonden skulle have lov til at investere en langt større del af de indbetalte midler i aktier og fast ejendom end de 15 % bestyrelsen, havde lov til at investere. Samtidig ønskede LO, at et flertal i ATP-fondens bestyrelse fremover skulle bestå af repræsentanter fra lønmodtagernes organisationer, fremfor at arbejdsgiverne og lønmodtagerne som hidtil hver havde halvdelen af sæderne. Socialdemokratiet var positive over for LO's ide, mens både Dansk Arbejdsgiverforening (DA), Venstre og Det Konservative Folkeparti var stærkt afvisende. Her frygtede man, at ATP (og økonomisk demokrati) ville føre til øget statslig regulering af økonomien og være en glidebane mod socialisme.

Den megen uenighed gjorde ATP til en ideologisk kastebold, hvilket til tider gjorde det vanskeligt for institutionen at finde sine egne ben. Samtidig betød uenigheden, at der faktisk blev ændret meget lidt i ATP's udformning de første 25 år, da ingen af de involverede parter kunne fremlægge et acceptabelt kompromis.

I slutningen af 1980'erne opstod der en større grad af politisk ro omkring ATP-ordningen. Dels fordi diskussionen omkring økonomisk demokrati ophørte, dels fordi den konservative finansminister Palle Simonsen (1933-2014) i 1989 skiftede sin ministerpost ud med direktørposten i ATP. Med Simonsen ved roret følte de borgerlige partier og DA sig mere sikre på, at ATP's store pengetank ikke blev brugt til at flytte Danmark i en socialistisk retning.

1976-2018: ATP's rolle som administrativ enhed   

I 1976 pålagde Folketinget ATP-administrationen at opbevare og forvalte de dyrtidsportioner, der blev indfrosset som en del af August-forliget 1976. Denne opgave varetog ATP frem til 1980. Overdragelsen af dyrtidspensionerne til ATP kan ses som et udtryk for det, der skulle blive en politisk og økonomisk tradition: at bruge ATP-koncernen som administrationsenhed for andre opsparingsordninger og ydelser. Fx fik ATP-koncernen i 1983 ansvaret for opkrævningen af en lang række arbejdsgiverbidrag og i 1998 for administrationen af Arbejdsmarkedets Erhvervssygdomssikring.

Så selvom ATP udadtil primært opfattes som en pensionsordning, er organisation blevet stadig mere sammensat. Indadtil taler man derfor oftere om ATP-huset eller ATP-koncernen.

I 2010 vedtog Folketinget at oprette Udbetaling Danmark for at lette administration og administrationsudgifter omkring en lang række offentlige ydelser. Udbetaling Danmark blev placeret under ATP og har ansvaret for udbetaling af bl.a. folkepension, boligstøtte og barselsdagpenge. Udbetaling Danmark har en selvstændig bestyrelse, hvoraf flertallet indstilles af Kommunernes Landsforening. Direktøren for Udbetaling Danmark skal dog til enhver tid være direktøren for ATP eller en person fra ATP's koncerndirektion, som ATP's direktør bemyndiger til at varetage opgaven.

I 2017 udbetalte Udbetaling Danmark 217 mia. kr. til cirka 2,4 mio. borgere. Det gør ATP til den suverænt største administrationsenhed i Danmark i forhold til velfærds- og sikringsydelser. 

ATP's betydning for den enkelte danskers pensionsopsparing

For den enkelte lønmodtager har ATP siden sin vedtagelse haft størst betydning for folk, der kun har folkepensionen eller en beskeden anden opsparing. I 2017 udgjorde den årlige ATP-pension i gennemsnit 14.900 kr., og for lidt over halvdelen af danskerne udgør ATP således i dag kun en beskeden del af den samlede aldersopsparing.

Årsagen hertil er, at satsindbetalingerne fra arbejdsmarkedets parter fra begyndelsen var relativt små. Bidragene bliver desuden ikke automatisk reguleret op i takt med inflation eller prisstigninger. Hensigten er, at arbejdsmarkedets parter selv skal sikre ordningen ved at satsindbetalinger og stigninger forhandles ved overenskomstforhandlingerne. Historisk ser har fagforbundene dog prioriteret andre goder som f.eks. lønforhøjelser og nedsættelse i arbejdstiden ved overenskomstforhandlingerne.

I 1990'erne blev ATP-ordningen reguleret, så flere grupper uden for arbejdsmarkedet er blevet inkluderet i ordningen. Ligeledes kan selvstændige frivilligt vælge at indbetale ATP og hermed blive en del af pensionsordningen. Ændringen af ATP i 1991 betød desuden, at ægtefæller og børn under 18 fik ret til at få et engangsbeløb udbetalt fra ATP, hvis indbetaler til ordningen døde før sit 70. år. 

At over fem millioner danskere i dag hører under ATP-ordningen gør, at ATP administrerer en meget stor mængde penge. Ved udgangen af 2017 var ATP's samlede formue 768,6 mia. kr., hvilket gør institutionen til Danmarks største pensions- og investeringshus.