Offentlig uddannelsesstøtte i Danmark, 1952-

Artikler

Offentlig økonomisk støtte til unge under uddannelse blev indført i Danmark i 1952. Før da var studerende på universiteter og andre højere læreanstalter henvist til at få penge fra familien, skaffe sig en indkomst gennem erhvervsarbejde og/eller søge midler hos private legater og fonde. Hovedformålet med uddannelsesstøtten var at sikre, at en bredere del af den danske ungdom blev repræsenteret på de videregående uddannelser.

Indførelsen og udbygningen af offentlig uddannelsesstøtte er et tydeligt eksempel på de store velfærdspolitiske tiltag, som blev iværksat efter 2. verdenskrig under især socialdemokratisk regeringsledelse. Siden vedtagelsen af den første lov om uddannelsesstøtte har ordningen udviklet sig fra efter skøn at udbetale stipendier og yde lån til en lille gruppe af studerende til at blive en universel, retsbaseret overførselsindkomst i form af SU, som sikrer alle studerende en stabil grundindtægt under deres studietid. Udviklingen har betydet, at objektive kriterier for tildeling af økonomisk støtte har vundet hævd, og at støttebeløb og lånemuligheder gradvist er blevet forøget. Uddannelsesstøtten har imidlertid også været politisk omdiskuteret og haft sine tilbageslag undervejs.

Behovet for offentlig uddannelsesstøtte

Videregående akademisk eller faglig uddannelse var traditionelt forbeholdt en lille andel af en ungdomsårgang med rødder i de højere samfundslag. Selvom mange studerende kom fra privilegerede kår, var mulighederne for at opnå økonomisk støtte under studietiden begrænsede. Nogle var heldige at modtage studielegater fra private fonde. Enkelte uddannelsesinstitutioner havde egne støtteordninger, hvor indskrevne studerende kunne søge om eksempelvis stipendier eller friplads. Flertallet af unge under uddannelse var dog henvist til erhvervsarbejde og/eller pengegaver fra familier og venner for at opretholde et levegrundlag under studietiden.

Dansk Studiefond (1912) og øget debat om offentlig uddannelsesstøtte

I 1912 oprettedes den private fond Dansk Studiefond, hvor studerende kunne ansøge om lån til en lav rente. Fonden blev stiftet på initiativ af en jurastuderende ved Københavns Universitet, og kapitalen kom fra en række velhavende personer og foreninger. For at komme i betragtning til midler fra studiefonden skulle ansøgere opfylde en række kriterier om studieegnethed og behov for økonomisk hjælp, og langt fra alle ansøgninger blev imødekommet. Fonden blev hurtigt en etableret gren af det samlede studiestøtteområde med en udlånsmasse, der voksede fra 3000 kr. i 1914 til næsten 400.000 kr. i 1950 (løbende priser).

Indførelsen af en offentlig, stipendiebaseret uddannelsesstøtteordning blev i løbet af mellemkrigstiden og under 2. verdenskrig fremsat som et krav af flere studenterorganisationer. Foreløbig var der dog hverken politisk vilje eller økonomisk råderum til at imødekomme studenternes ønske. Den tyske besættelsesmagts undertrykkelse af store dele af det offentlige liv i perioden 1940-1945 aktualiserede spørgsmålet om at tilgodese de unges behov for offentlig uddannelsesstøtte. I Norge og Sverige indførtes umiddelbart efter 1945 nationale uddannelsesstøtteordninger.

Tipsloven (1947/1950) og Ungdomskommissionens betænkninger (1945-1952)

I 1947 vedtog Folketinget en lov, som legaliserede spil på sportsvæddemål gennem oprettelsen af et statsligt spilmonopol. Loven sigtede først og fremmest mod at opfylde et bredt politisk ønske om at støtte ungdommens idrætsudøvelse økonomisk oven på besættelsestidens trængsler. De nødvendige statsindtægter skulle findes ved at ophæve et eksisterende forbud mod spil med pengeindsatser og bruge overskuddet herfra, tipsmidlerne, på idrætten.

Ved en ændring af tipsloven i 1950 blev det bestemt, at en del af midlerne skulle bruges på stipendier og lån til - som det hed i lovens bemærkninger - ”ubemidlede, dygtige og evnerige unge, der søger uddannelse ved læreanstalter og fagskoler”. Dermed var der tilvejebragt et finansielt grundlag for etableringen af statslig økonomisk støtte til uddannelsessøgende, som blev udmøntet i oprettelsen af Ungdommens Uddannelsesfond i 1952.

Demonstration for statslig støtte til forskning og de studerende, 1951
Op mod 10.000 studerende og universitetsansatte deltog den 2. februar 1951 i en demonstration for større økonomisk støtte til forskning og til de studerende. Foto: Social-Demokraten, 3. februar 1951

Parallelt med vedtagelsen af tipslovgivningen udgav Ungdomskommissionen (1945-1952) to centrale betænkninger om økonomisk støtte til unge under uddannelse. Kommissionen var nedsat af den socialdemokratisk ledede samlingsregering i efteråret 1945 for at komme med forslag til, hvordan ungdommens vilkår kunne forbedres. På baggrund af sit arbejde anbefalede kommissionen, at der blev oprettet en statsfinansieret låne- og stipendieordning for studerende ved universiteterne og de højere læreanstalter. Ordningen skulle sikre en socialt set bredere rekruttering til uddannelserne og frigøre de studerende for deres ofte omfattende erhvervsarbejde, så de fik bedre tid til at fokusere på studierne. Kommissionen anslog, at den skitserede ordning ville koste 15 mio. kr. årligt. Selvom Ungdomskommissionens konkrete forslag i betænkningerne ikke blev fulgt af politikerne i alle detaljer, kom anbefalingerne til at udgøre et vigtigt forarbejde til det uddannelsesstøttesystem, som blev oprettet i 1952.

Ungdommens Uddannelsesfond oprettes, 1952

Den del af tipsmidlerne, som skulle anvendes til uddannelsesstøtte, blev i 1952 samlet i en fond under navnet Ungdommens Uddannelsesfond. Fonden fik ved sin etablering tilført meget begrænsede midler til uddeling af stipendier og lån, svarende til 1/10 af det beløb, Ungdomskommissionen havde anset som nødvendigt. Derfor måtte der prioriteres skarpt imellem, hvilke uddannelser og grupper af studerende der kunne anses for støtteberettigede. Det betød, at blandt andre studerende ved seminarier og landbrugsskoler først nogle år senere fik mulighed for at søge om uddannelsesstøtte fra fonden.

Ungdommens Uddannelsesfond blev ledet af en bestyrelse bestående af embedsmænd fra relevante ministerier og to repræsentanter for de studerende. Det var bestyrelsen, som hvert år fordelte pengene i fonden til de enkelte uddannelsessteder ud fra institutionernes størrelse og typen af uddannelse. Hvor store beløb i stipendier og lån den enkelte studerende modtog, blev besluttet af såkaldte stipendienævn på de enkelte uddannelsessteder. Stipendienævnene var sammensat af repræsentanter for ledelse, ansatte og studerende på institutionen og havde til opgave at foretage konkrete skøn over studieegnethed, studieaktivitet og økonomisk formåen blandt ansøgere af penge fra fonden. Der var ikke faste satser for stipendier og lån, men kun vejledende maksimumbeløb. Ansøgning om midler foregik på en blanket, som blev afleveret til det lokale stipendienævn af den studerende. Dansk Studiefond blev inddraget i forvaltningen af uddannelsesfondens lånemidler på grund af studiefondens mangeårige erfaring med at administrere studielån.

Ansøgningsskema til Ungdommens Uddannelsesfond
Ansøgningsskema til Ungdommens Uddannelsesfond, der var forløberen til Statens Uddannelsesstøtte. Som det ses, var ansøgerens familieforhold (forældreindtægt og -formue samt søskendes og evt. ægtefælles indtægter) en del af vurderingsgrundlaget. Oprindelse: Rigsarkivet

Uddannelseseksplosion og vækst i støttemulighederne i 1960’erne

Fra slutningen af 1950’erne skete der en kraftig vækst i antallet af studerende på de videregående uddannelsesinstitutioner. I 1953, det første fulde kalenderår med uddeling af stipendier og lån fra Ungdommens Uddannelsesfond, var der i alt indskrevet godt 18.500 studerende ved de videregående uddannelser. Femten år senere var dette antal mere end tredoblet til godt 65.500 studerende. I takt med den almindelige velstandsfremgang blev det gradvist muligt at forøge fondens kapital, forhøje støttebeløb og øge antallet af støtteberettigede uddannelser, herunder ungdomsuddannelserne. I slutningen af 1960’erne fordelte fondens bestyrelse på ét år ca. 180 mio. kr. til stipendienævn på omkring 160 forskellige større og mindre uddannelsesinstitutioner. Generelt var bevægelsen gennem hele perioden, at der blev uddelt flere penge til en bredere kreds af ansøgere ved et voksende antal uddannelsessteder.

Balancen mellem stipendier og lån i fondens fordelingspraksis var fastsat i det til enhver tid gældende lovgrundlag. Med få undtagelser blev alle tilkommende love på fondens område mellem 1952 og 1969 gennemført under socialdemokratisk ledede regeringer. De borgerlige partier i Folketinget var generelt tilhængere af statslig uddannelsesstøtte, men gik ind for en højere grad af lånebasering end venstrefløjen inklusive Socialdemokratiet gjorde. De vedtagne love var ofte politiske kompromiser, hvor Venstre og Konservative havde held til at gennemtrumfe en større samlet andel af lån end forudsat i de oprindelige lovudkast.

Studerende fra Odense Universitet hyret ind til at bistå med sorteringen af juleposten, 1966
For mange studerende var sideløbende erhvervsarbejde en forudsætning for at kunne studere. På dette foto er studerende fra det nyoprettede Odense Universitet hyret ind til at bistå med sorteringen af juleposten i december 1966. Foto: Fyens Stiftstidendes pressefotosamling, Odense Stadsarkiv

Kommission baner vejen for SU

I 1965 nedsatte den socialdemokratiske undervisningsminister K. B. Andersen (1914-1984) et eksternt udvalg til at fremsætte overvejelser om indretningen af et fremtidigt uddannelsesstøttesystem. Baggrunden for kommissionens nedsættelse var især, at der opstod voksende administrative og koordinationsmæssige vanskeligheder i takt med uddannelsesfondens udvidelse og væksten i antallet af stipendienævn. Det blev blandt andet oplevet som problematisk med hensyn til borgernes ligebehandling og retssikkerhed, at stipendienævnene praktiserede en uensartet forvaltning af støttemidlerne.

Udvalgets betænkning, som udkom med en del forsinkelse i 1968, byggede i hovedtræk på de samme præmisser, som Ungdomskommissionen havde lagt til grund: 1) at ingen af økonomiske årsager skulle forhindres i at tage en uddannelse efter lyst og evner, og 2) at støtteordningen måtte begrænse omfanget af studerendes erhvervsarbejde til et niveau, hvor det ikke hæmmede studieaktiviteten. Udvalgets betænkning udgjorde et væsentligt inspirationsgrundlag til loven om Statens Uddannelsesstøtte i 1970 (SU-loven).

Lov om Statens Uddannelsesstøtte, 1970

SU-loven blev vedtaget i 1970 med stemmer fra Venstre, Det Konservative Folkeparti og Radikale Venstre. Oppositionen fandt ikke lovforslaget vidtgående nok, og venstrefløjen stemte imod, mens Socialdemokratiet undlod at stemme. SU-loven var en rammelov, der ligesom regelgrundlaget for Ungdommens Uddannelsesfond ikke indeholdt konkrete beløbsstørrelser eller detaljerede retningslinjer for tildelingen af stipendier og lån. I det hele taget var overgangen til SU-systemet mere præget af kontinuitet end brud med det hidtidige lovkompleks. Den mest gennemgribende forandring vedrørte støtteordningens administration, idet den eksisterende uddannelsesfond blev lukket og dens opgaver overført til en nyoprettet styrelse under Undervisningsministeriet. Tilkendelse af uddannelsesstøtte forudsatte stadig dokumenteret økonomisk trang, men skulle for fremtiden bygge på mere objektive tildelingskriterier. De overordnede støttebetingelser – studieegnethed, studieaktivitet og behov for økonomisk hjælp – var fortsat gældende. Ansøgere skulle i 1971 være fyldt 28 år for at få vurderet sit støttegrundlag uafhængigt af forældrenes indtægts- og formueforhold; en aldersgrænse som gradvist blev sænket til 19 år frem mod slutningen af 1980’erne. Stipendienævnene blev efterhånden overflødiggjorte, men bevarede på mange institutioner en vis opgavevaretagelse for SU-styrelsen.

Statsgaranterede studielån med høje renter, 1975-1982

I 1975 blev SU-loven strammet på en række områder under påvirkning af den spændte økonomiske situation i forbindelse med 1. oliekrise (1973-1974). De lavtforrentede statslån (studielån), som studerende havde kunne optage siden 1952, blev erstattet med statsgaranterede lån i banker og sparekasser til markedsrenter på ofte over 15 %. Mange studerende optog henover de følgende år betydelige gæld under de høje rentesatser. I 1982 blev de lavtforrentede statslån genindført, samtidig med at Folketinget vedtog en lov om statslig gældssanering af statsgaranterede studielån for at afbøde effekterne af de store rentebyrder. I 1991 havde omkring 95.000 personer fortsat statsgaranterede lån for samlet omkring 6,2 mia. kr., hvoraf størstedelen var løbende rentetilskrivninger.

SU-reformer i 1986, 1988 og 1994

Anden halvdel af 1980’erne var en omfattende reformperiode for SU-systemet. Siden 1979 havde SU-loven opereret med obligatoriske maksimumsatser for, hvor meget der kunne udbetales til studerende årligt i stipendier og lån afhængig af den studerendes alder, om den studerende boede ude eller hjemme, og om støtten blev søgt til ungdomsuddannelse eller videregående uddannelse. I 1986 blev antallet af forskellige støttesatser nedbragt og harmoniseret. Samtidig forsvandt studieegnethedskriteriet formelt fra lovteksten, idet selve optagelsen på en uddannelse fremover skulle tages som udtryk for, at en SU-ansøger var egnet til at gennemføre et studie.

I 1988 blev der vedtaget en stor SU-reform uden om den borgerlige firkløverregering (1982-1988), med en kraftig forøgelse af stipendie- og lånesatserne til følge. Studerende som var fyldt 22 år og læste på en videregående uddannelse fik næsten fordoblet størrelsen på deres SU-stipendium og -lån. Fremover fik udeboende studerende i videregående uddannelse den samme stipendiesats uanset alder. Samtidig blev der indført et klippekortssystem med SU-klip til den normerede studietid. Senere samme år skete der, som led i generelle besparelsesinitiativer, en udskydelse af tidspunktet for, hvornår man begyndte at modtage SU efter opnåelse af myndighedsalderen. Hvor det hidtil havde været måneden efter det fyldte 18 år, blev det nu – som det fortsat er i dag – kvartalet efter. I 1994 indførtes muligheden for, at studerende kunne tage slutlån, hvis de havde brugt alle 70 SU-klip og fortsat var studieaktive.

Satser for SU, 1975-2021
Udviklingen i det beløb, som danske studerende har fået i SU siden 1975. Tallene dækker det maksimale beløb, en udeboende voksen fuldtidsstuderende har kunnet få pr. måned. Den blå streg er den løbende pris, det vil sige det faktiske beløb, som den studerende har fået udbetalt. Den røde streg er beløbet omregnet til faste priser (beløbets værdi i 2021). Fra: danmarkshistorien.dk

SU-systemet i dag

Med en ny og endnu gældende hovedlov, der trådte i kraft i 1996, blev klippekortsmodellen udvidet, så alle studerende fik ret til 12 måneders ekstra SU oven i den normerede studietid (op til 6 år/70 måneder). Ordet ”trang” forsvandt helt fra lovteksten for første gang siden oprettelsen af Ungdommens Uddannelsesfond – en klar markering af at tidligere tiders skønsprincip var så godt som forladt til fordel for et retsprincip. Indførelsen af et grundstipendium til alle unge over 18 år på ungdomsuddannelserne, uafhængigt af forældreindtægt, fuldendte uddannelsesstøttens transformation fra en skønsbaseret til en retsbaseret velfærdsydelse.

Herefter fulgte en hidtil uset lang årrække uden nye lovinitiativer på det ellers reformintensive SU-område. I perioden 2003-2008 blev der indført tillægsstipendier til støttemodtagergrupper med funktionsnedsættelse eller forsørgerpligt. Med vedtagelsen af den meget omdiskuterede ”fremdriftsreform” i 2013 skete der en række stramninger af SU-reglerne, herunder en skærpelse af aktivitetskravet, nedsættelse af SU-stipendiet for hjemmeboende studerende på videregående uddannelser samt en afdæmpet regulering af SU-satserne i perioden 2014-2021. Omvendt betød lovændringen også en række umiddelbare forbedringer af støttebetingelserne, herunder en forhøjelse af fribeløbssatsen, øget befordringsgodtgørelse samt en kontant bonusydelse til studerende, der gennemfører studiet på under normeret tid. Der var i 2022 ca. 300.000 fuldtidsmodtagere af SU.

Satser for fribeløb, som man må tjene ved siden af SU, 1991-2019
Satser for fribeløb (løbende priser), som man må tjene ved siden af SU, 1991-2019. Mest interessant er, at den laveste fribeløbssats (VU) siden 1991 er seksdoblet i løbende priser gennem kontinuerlige forhøjelser (i 2023 er den 18.400 kr. om måneden), mens selve SU-satsen blot har set en fordobling i samme periode (fra godt 3.000 til godt 6.000 kr.). Stigningen harmonerer måske mindre godt med den oprindelige hovedmålsætning om at frigøre studerende fra erhvervsarbejde. Dog viser Uddannelses- og Forskningsministeriets egne data, at fribeløbsgrænsen langt fra bliver udnyttet fuldt ud – hvordan skal man også nå at tjene 18.000 brutto om måneden, samtidig med at man læser på et fuldtidsstudium? Illustration: Thomas Clausen

Om artiklen

Forfatter(e)
Thomas Clausen
Tidsafgrænsning
1952 -
Medietype
Tekst
Sidst redigeret
8. december 2022
Sprog
Dansk
Litteratur

Clausen, Thomas: “Uddannelsesstøtte og dekommodificering i Danmark. Studiestøtte mellem stat og marked 1952-2019”, i Niels Rosendahl Jensen, Anne Larson, Christian Christrup Kjeldsen, Thomas Clausen og Bente Jensen (red.), Social ulighed og mobilitet i det 21. århundrede: Bidrag til den danske debat (2023), 123-145.

Clausen, Thomas: “From Decentralized Means-testing to the Centralized Management of Stipends and Loans. The Administration of Student Financial Aid in Denmark 1950–2000”, Journal of Educational Administration and History, Vol. 52, nr. 4 (2020), s. 344-356.

Clausen, Thomas: ”Studiestøtte for de ubemidlede, dygtige og evnerige. Administrationen af Ungdommens uddannelsesfond 1952 – 1970”, Historisk Tidsskrift, bind 118, nr. 2 (2018), s. 329-370.

Udgiver
danmarkshistorien.dk

Om artiklen

Forfatter(e)
Thomas Clausen
Tidsafgrænsning
1952 -
Medietype
Tekst
Sidst redigeret
8. december 2022
Sprog
Dansk
Litteratur

Clausen, Thomas: “Uddannelsesstøtte og dekommodificering i Danmark. Studiestøtte mellem stat og marked 1952-2019”, i Niels Rosendahl Jensen, Anne Larson, Christian Christrup Kjeldsen, Thomas Clausen og Bente Jensen (red.), Social ulighed og mobilitet i det 21. århundrede: Bidrag til den danske debat (2023), 123-145.

Clausen, Thomas: “From Decentralized Means-testing to the Centralized Management of Stipends and Loans. The Administration of Student Financial Aid in Denmark 1950–2000”, Journal of Educational Administration and History, Vol. 52, nr. 4 (2020), s. 344-356.

Clausen, Thomas: ”Studiestøtte for de ubemidlede, dygtige og evnerige. Administrationen af Ungdommens uddannelsesfond 1952 – 1970”, Historisk Tidsskrift, bind 118, nr. 2 (2018), s. 329-370.

Udgiver
danmarkshistorien.dk