Forhandling og/eller samarbejde?

Forhandlings- og samarbejdspolitikken betegner normalt staten Danmarks relation til besættelsesmagten under den tyske besættelse af Danmark. Begge ord bruges hyppigt hver for sig. Benyttet alene kendetegner "forhandlingspolitik" da typisk et positivt eller i hvert fald forstående syn på den danske politik over for besættelsesmagten. Bruges ordet "samarbejdspolitik" er det hyppigt for at lægge en politisk eller moralsk afstand til den danske politik. Dog har der i de senere år været en tendens til, at ordet "samarbejdspolitik" også bruges værdifrit.

Oprindeligt blev "samarbejdspolitik" brugt af de fire store politiske partier – Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre, Det Konservative Folkeparti og Venstre – om det samarbejde på Rigsdagen partierne imellem, som dannede parlamentarisk grundlag for regeringerne under besættelsen. Visse forskere bruger ordet "kollaboration" om den førte politik med indskærpelse af, at de ikke lægger nogen moralsk eller politisk fordømmelse i det. Disse forskere er blevet imødegået af andre forskere, som mener, at man ikke kan undslippe skæret af fordømmelse i dette ord, der har sin oprindelse i fransk og henviser til Vichy-styrets relation til Tyskland.

Om end det ikke er helt muligt at frigøre sig fra politiske og moralske bibetydninger og begrebernes ladede indhold, vil det i nærværende opslag blive forsøgt at lægge en rent funktionel og analytisk vinkel på fænomenet, som her vil blive kaldt forhandlings- og samarbejdspolitikken.

Udenrigsministeriets centrale rolle

Hvor der i andre besatte lande blev oprettet en selvstændig tysk forvaltning, var det i Danmark stadig danske myndigheder, der havde det formelle ansvar, ligesom det politiske system fra konge over Rigsdagen til sogneråd fortsatte med at fungere stort set uantastet. Dette var en konsekvens af det løfte om politisk uafhængighed, som besættelsesmagten gav Danmark 9. april 1940 til gengæld mod, at den danske regering og danske myndigheder garanterede sikkerheden for de tyske tropper i landet. Garantien indebar, at den danske regering var ansvarlig for, at danske borgere ikke foretog modstandsaktiviteter eller på andre måder generede besættelsesmagtens tilstedeværelse.

Løftet om politisk uafhængighed – suverænitet, kaldes det også – fik vidtrækkende konsekvenser for resten af besættelsen. Næsten som om intet var hændt, foregik således den officielle kontakt mellem Danmark og Tyskland hele krigen igennem via de to landes udenrigsministerier, som det sig hør og bør for to frie og uafhængige stater. Naturligvis var der med denne omgangsform mellem de to stater i nogen grad tale om et overfladefænomen. For selvfølgelig var besættelsesmagten i kraft af sine militære magtmidler i landet den stærke part i forholdet og kunne i sidste ende true sig igennem. Men det gjorde den sjældent. Også Tyskland opretholdt illusionen om, at Danmark var et suverænt land, ligesom det også accepterede Danmarks ønske om fortsat at kalde sig en neutral stat.

Neutralitets- og suverænitetsfiktionen

Med det danske territorium besat af en krigsførende magt kunne anvendelsen af neutralitetsbegrebet på Danmarks status ikke holde for en juridisk vurdering. På samme måde var den danske suverænitet også noget illusorisk, når en fremmed magt først besatte og siden opererede frit og uhindret med sit militær i landet. Derfor har man i efterkrigstiden i den politiske debat og i historieforskningen talt om såvel en neutralitetsfiktion som en suverænitetsfiktion. På den anden side blev Danmark ikke krigsførende på tysk side og fastholdt stort set krigen igennem en politisk neutral holdning i forhold til den nazistiske ideologi – modsat de fleste andre besatte landes regeringer, der ofte gjorde betydelige ideologiske tilnærmelser til nazismen. På samme måde skal det også slås fast, at dansk suverænitet i vidt mål fandtes – den var blot ikke af samme grad og karakter som før 9. april 1940. Fiktion eller ej, både Danmark og Tyskland spillede et indbyrdes spil, som til dels gjorde de to fiktioner til realiteter. Dermed fik forhandlings- og samarbejdspolitikken over for besættelsesmagten Tyskland sit karakteristikum: Den var formelt set en politisk forhandling, hvor ingen krav kunne stilles af den ene part til den anden.

Man måtte argumentere for egne interesser med det som begge parter anerkendte som gyldige argumenter. Til de gyldige argumenter hørte de tyske militære interesser, der anerkendtes af Danmark. Men ideologiske, dvs. nazistiske, argumenter blev som oftest ikke taget i anvendelse af tyskerne, og de havde slet ingen status hos den danske forhandlingspart.

Interesserne bag

Den centrale danske interesse forbundet med forhandlings- og samarbejdspolitikken var at undgå "en krigstilstands følger på dansk jord", som statsminister Stauning udtalte 9. april 1940. Dernæst var det vigtigt at forhindre en tysk overtagelse af den danske stat og dennes institutioner. Man ville bevare kongehus, en selvstændig regering og den udøvende magt, Rigsdagen samt politi og domstole på danske hænder. Den konkrete trussel, som danske beslutningstagere frygtede, var, at besættelsesmagten ville indsætte en dansk nazistisk marionetregering eller et rent tysk militærstyre. Bevarelsen af institutionernes uafhængighed af Tyskland anså man for at have selvstændig værdi, men først og fremmest hægede man om dem, fordi man – uden tvivl med rette – anså dem for at være en beskyttelse af det danske samfund og den danske befolkning, såvel materielt som åndeligt og ideologisk.

Den tyske interesse forbundet med forhandlings- og samarbejdspolitikken var at slippe så let om ved besættelsen som muligt. Kunne man lade danskerne forvalte sig selv og samtidigt operere militært frit på territoriet, skulle Tyskland ikke bruge dyrebare ressourcer på at forvalte landet eller at dække ryggen i forhold til anslag mod det tyske militær. Samtidig kom forholdet til den internationale opinion også til at spille en rolle. Det så pænt ud, særlig i de neutrale lande som fx USA (der først trådte ind i krigen i december 1941), at Tyskland med fredelige midler kunne holde et demokratisk land besat. Et land, som tilsyneladende affandt sig med situationen.

Styrkeforholdet

Forhandlingerne og samarbejdet Danmark og Tyskland imellem koncentreredes om udvalgte politikområder, som enten begge parter så interesse i at samarbejde om – eller i mere tilspidsede situationer: hvor den stærkere part, Tyskland, så en interesse i at "samarbejde" og krævede dansk velvilje. Selvom styrkeforholdet i forhandlingerne hældede til den tyske side på grund af de førnævnte militære magtmidler, skal det på den anden side også understreges, at den danske side ikke var uden trumfkort og muligheder i forhandlingsspillet – og det forstod den også at udnytte i mange situationer.

På trods af forhandlings- og aftalepræget, som de dansk-tyske relationer havde under besættelsen, viste forhandlings- og samarbejdspolitikken sig dog som et dynamisk forhold, hvor spillereglerne ændredes undervejs. Tyskland brød allerede fra begyndelsen af besættelsen indgåede aftaler, og det førte til stadig større undergravning af illusionen om dansk suverænitet. Og i visse danske kredse førte det til tvivl om regeringens evne og mulighed for at forsvare og beskytte den danske befolkning mod besættelsesmagtens overgreb. Nogle tvivlede også på regeringens vilje til at modstå tyske krav, hvilket – særlig senere under besættelsen – førte til, at visse kredse tog skældsord som "kollaboratører", "tyskvenlighed" og "marionetregering" i anvendelse, når talen faldt på regeringens politik.

Efter 29. august 1943

Den danske regering, Rigsdag og konge ophørte med at fungere den 29. august 1943, hvor omfattende sabotageaktivitet samt uro i flere større byer med protester og strejker vendt mod den tyske besættelsesmagt blev mødt af et tysk krav om dansk indgriben. Regeringen sagde nej og ophørte med at fungere resten af besættelsestiden. Forhandlings- og samarbejdspolitikken fortsatte dog i praksis via det såkaldte departementschefstyre, hvor ministerierne – nu uden ministre, men med departementscheferne i spidsen – fortsatte kontakten til besættelsesmagten. I denne kontakt var det fortsat Udenrigsministeriet, der var den centrale part fra dansk side i forhandlingerne med besættelsesmagten. Og selvom besættelsesforholdene skærpedes betydeligt efter august 1943, forblev relationen mellem de to stater grundlæggende en politisk forhandling. Det overordnede mål fra dansk side var det samme: at beskytte befolkningen mod krigen og tysk indflydelse på det danske samfund.

Tvang eller frivillighed

Forhandlingssituationen indebar betydelige fordele for den svage part i forholdet, Danmark. Det var enestående i det besatte Europa, at demokratiske politiske institutioner overlevede så længe: På landsplan indtil august 1943, på kommunalt og amtsligt niveau hele krigen igennem. Det var også enestående i de besatte lande, at nazismen som ideologi i den grad blev marginaliseret og holdt uden for samfundslivet. Redningen af de danske jøder kan også tilskrives forhandlings- og samarbejdspolitikken.

Forhandlingssituationen forlenede dog også relationen mellem Danmark og Tyskland med et betydeligt skær af gensidighed og frivillighed. Gensidigheden og frivilligheden var på sin vis ligeså fiktive som neutraliteten og suveræniteten. Men som begge sidstnævnte jo heller ikke var meningsløse i Danmarks situation, så var der også elementer af gensidighed og frivillighed i den danske forhandlings- og samarbejdspolitik. Man kunne jo sige nej og stoppe spillet. Det ville naturligvis have medført alvorlige konsekvenser for land og folk, men valget var der.

Fik man øje på netop gensidigheden og frivilligheden, kom de indrømmelser, Danmark gav Tyskland, til at stille det besatte land i en rolle som medsammensvoren, allieret – måske endda medskyldig for Det Tredje Riges forbrydelser.

Om personer i samtiden fik øje på gensidigheden og frivilligheden afhang af politiske holdninger og perspektivet. Stærkt aktivistisk sindede danskere kunne se den, og befolkningerne i de krigsførende lande, der tog deres del af strabadserne i kampen mod Nazityskland, kunne hyppigt også, i den udstrækning de ellers hørte om Danmark. Men flertallet af danskere synes at have set, at der også var et tvangselement i forholdet mellem Danmark og Tyskland, som undskyldte Danmark. Og i udenrigsministerierne i London og Washington var der også overvejende forståelse for den danske situation. I Moskva var forståelsen dog ringe.

Det er i dette spændingsfelt mellem tvangselementet og de opnåede goder og resultater på den ene side – og frivilligheden, gensidigheden og den relative grad af medskyld for Hitlers krigsførelse på den anden – at de fleste af vore diskussioner om forhandlings- og samarbejdspolitikken har foregået siden 1940 og op til i dag.

Her ses statsminister Erik Scavenius, der var en af hovedpersonerne i forbindelse med samarbejdspolitikken, i selskab med den tyske rigsbefuldmægtigede Werner Best til et møde i Dansk-Tysk Forening. Billedet er taget mellem november 1942 og august 1943. Fra: Frihedsmuseets billedarkiv.