3. Økonomisk vækst og velfærdsstaten

2. verdenskrigs krigshandlinger fik i mange europæiske lande store konsekvenser i form af bombede byer, en skadet infrastruktur og store tab af menneskeliv. Danmark slap i den sammenhæng meget billigt, men den internationale økonomi var i en del år efter 1945 præget af verdenskrigen. Udfordringerne betød, at de danske krigstidsreguleringer af økonomi og vareudbud kun langsomt blev afviklet. Rationering af nydelsesmidler, gas og el, beklædning og basale fødevarer som brød og kød blev langsomt afviklet indtil 1952, hvor de sidste rationeringsmærker til kaffe og sukker blev afskaffet. Arbejdsløsheden steg, der var behov for investeringer og modernisering, og samtidig var der et underskud på handelsbalancen. Det blev kendetegnende, at den danske økonomi efterhånden blev mere og mere indlejret i den internationale økonomi og påvirket af dens konjunkturer, at udenrigshandelens betydning fra 1948 til 1970 steg fra ca. 40 % til ca. 60 % af BNP, at produktions- og erhvervsmønstre ændrede sig, og at en stor økonomisk vækst sammen med velfærdspolitik ændrede befolkningens muligheder og levevilkår markant.

Økonomisk saltvandsindsprøjtning gennem Marshallhjælpen

En af løsningerne på den umiddelbare efterkrigstids økonomiske udfordringer kom udefra. USA iværksatte fra 1948 til 1951 en europæisk genopbygningsindsats, European Recovery Program, der også blev kaldt Marshallplanen efter den siddende amerikanske udenrigsminister, George C. Marshall. Marshallplanen betød, at 13 mia. dollar blev delt ud til europæiske lande for at give deres økonomi en kickstartet hjælp efter 2. verdenskrig. I udgangspunktet var tilbuddet principielt til alle europæiske lande, men det viste sig i praksis urealistisk at skille økonomi og den eskalerende kolde krig ad. De østeuropæiske lande måtte på grund af hensynet til USSR takke nej. Modtagerlandene blev derfor de vesteuropæiske lande, der på samme tid også afsøgte og grundlagde andre politiske og militære samarbejder med USA som partner. Det amerikanske hjælpeprogram afspejlede en militær- og sikkerhedspolitik, der blev helt central for den voksende amerikanske supermagt: at sikre politisk og økonomisk stabilitet i Vesteuropa for at skabe et bolværk mod USSR, kommunisme og Østblokken. Mere prosaisk var formålet også at støtte den hjemlige amerikanske økonomi, idet modtagerlandene skulle anvende en del af hjælpen til indkøb af amerikanske råvarer, produkter og maskiner.

Der var over hele det danske politiske spektrum betænkeligheder ved at sige ja til det amerikanske tilbud. Skepsissen drejede sig om, at et tilsagn kunne bryde med de idealer om ubetinget national suverænitet og selvbestemmelsesret, som fortsat gjorde sig gældende i de danske udenrigspolitiske forestillinger. Alligevel valgte Folketinget i april 1948 at sige ja til det amerikanske tilbud, og det var især de økonomiske argumenter, der blev afgørende. Deltagelsen i Marshallplanen blev dermed en af de første tilkendegivelser på Danmarks tilhørsforhold til vestblokken under den kolde krig. Den danske økonomi fik gennem hjælpen en saltvandsindsprøjtning på ca. 300 millioner dollar (1700 mio. kr., svarende til ca. 30 milliarder nutidskroner), givet i form af valuta, (rå)varer, industrielt udstyr og i mindre omfang lån. Indsatsen blev især fokuseret på udvikling af produktionsindustrien og effektivisering af landbruget. Hjælpen løste også nogle af de umiddelbare flaskehalsproblemer i energi- og industrisektoren. Og på sigt fik den for Danmark – og for de andre deltagende lande – en varig effekt, fordi USA som betingelse for hjælpen stillede krav om på den ene side mere samhandel og liberalisering i landenes udenrigshandel og på den anden side om makroøkonomisk planlægning og koordination af den økonomiske politik i de enkelte lande.

Samfundsingeniørerne

Marshallhjælpen var betinget af, at den danske regering udarbejdede økonomiske langtidsplaner. Denne disciplin fik voksende betydning i efterkrigstidens økonomiske og politiske visioner, der på mange områder blev præget af mål om planlægning, optimering og fremskridt. Den økonomiske og samfundsmæssige regulering skyldtes dog ikke kun amerikanske krav, men havde også historiske, teoretiske og politiske årsager.

Mellemkrigstidens statslige økonomiske interventioner og økonomiske teorier (bl.a. keynesianismen) havde sammen med krigsøkonomien gjort det klart, i hvor høj grad regeringer, politikere og embedsværk som en slags ingeniører kunne regulere krisetilstande, valutaforhold, handelsbalance og befolkningens forbrugsmønstre. Hvis det gav mening i en mangelsituation, måtte det også kunne bruges i en tid med økonomisk fremgang for at styre befolkningens adfærd og statens prioriteringer i en ønsket retning ved at konstruere og realisere samfundsmodeller, der var økonomisk rentable og kunne fremme befolkningens sundhed, velfærd og beskæftigelse. Denne tilgang til stat og befolkning brød med den traditionelle liberalistiske samfundsopfattelse. Det var derfor især Socialdemokratiet, der først var fortaler for samfundsmodellen og metoderne, der blev helt centrale for den statslige administration og reguleringen af økonomiske nøgletal.

Højkonjunkturen slår igennem

Fra slutningen af 1950'erne blev den danske økonomi en del af efterkrigstidens internationale højkonjunktur, da de internationale finansmarkeder begyndte at fungere igen. Især i 1960'erne så man en hidtil uset økonomisk vækst og stigende inflation. Opsvinget kom lidt senere i Danmark end i det øvrige Vesteuropa. Kombinationen af en industrisektor, der i forhold til mange andre vestlige lande var for lidt udviklet, og en landbrugssektor, der var ved at miste nationaløkonomisk status og betydning, skabte store udfordringer. Det blev løst ved store investeringer i industrialisering og effektivisering især i produktionserhvervene. Og lidt forsinket slog den vestlige højkonjunktur også igennem på stort set alle danske økonomiske nøgletal: BNP og produktivitet blev mere end fordoblet, og import og eksport steg, især i kraft af efterkrigstidens internationale tendenser i form af mere frihandel og flere handelsaftaler i stedet for protektionisme og toldmure. Arbejdsløsheden faldt til under 2 % – og dermed til et niveau, der kaldes naturlig arbejdsløshed, fordi den først og fremmest afspejler mindre strukturtilpasninger, jobskifter og geografiske flytninger af personer og arbejdspladser.

Figuren viser udviklingen i Danmarks BNP i 200 år fra 1815 til 2015. Særligt i 1960’erne gik udviklingen stærkt. Efter 2. verdenskrig har fremgangen generelt været stor, bortset fra et mindre fald i væksten i forbindelse med 1970’ernes og 1980’ernes økonomiske kriser og finanskrisen 2007-2009. Kilde: Danmarks Statistik

Den økonomiske udvikling fik stor demografisk betydning. I 1945 var befolkningen næsten ligeligt fordelt mellem byer med over 100.000 indbyggere, øvrige byområder og landdistrikter. I 1970 boede kun omkring 1/5 af befolkningen i landdistrikterne, småøerne affolkedes med stor hast, og vandringen fra land til by førte til store udfordringer for landsbyers mulighed for at opretholde butikker, næringsliv, arbejdspladser og skoler.

Velfærdsstatens udbygning

Efterkrigstidens økonomiske politik blev koblet til eksisterende ideer om et andet og bedre samfund med større velfærd og lighed, som med tiden fik betegnelsen 'velfærdsstaten'. Ordet begyndte at optræde i politik og offentlighed i slutningen af 1940'erne og fik et stort gennembrud fra midten af 1950'erne. Der var dog ikke nogen klar forestilling om eller veletableret definition af, hvad en velfærdsstat egentlig var. Og selvom ordet ‘velfærd’ har en iboende positiv klang, var det ikke ensbetydende med, at ‘velfærdsstat’ automatisk blev opfattet som noget positivt. I 1950’erne og 1960'erne var det et skældsord for mange især borgerlige politikere, der anklagede den voksende velfærdspolitik for at skabe et 'formyndersamfund' eller en 'barnepigestat'. Og dele af venstrefløjen mente, at den var ensrettende og passiviserede befolkningens modstandsvilje og oprørstrang.

Argumentationen for velfærdsstaten trak linjer tilbage til tidligere lovgivning. Der blev dermed skabt en fortælling om en kontinuitet i udviklingen fra socialhjælpsstatens love om alderdomsforsørgelse og sygekasse fra 1891/1892 til mellemkrigstidens sociale lovgivning. Efterkrigstidens udbygning af velfærdsstaten blev altså beskrevet som en logisk udvikling på noget særligt dansk (’den danske velfærdsmodel’) – eller endda særligt nordisk: Man begyndte omkring 1970 at tale om de nordeuropæiske velfærdsstater som ‘den nordiske model’, fordi de på samme tid – og under socialdemokratiske ledelser – gennemførte velfærdssystemer, hvor alle borgere havde samme ret til fx gratis uddannelse og lægehjælp. Det særligt nordiske bestod i, at velfærdsydelser i udgangspunktet var universelle, det vil sige en ret for alle, og at velfærdspolitikken blev finansieret gennem progressiv beskatning, ikke gennem en forsikringsmodel, som det fandt sted i andre europæiske lande. Det blev særligt gennemførelsen af folkepensionen i 1956, der som den første universelle ydelse og rettighed markerede en dansk milepæl, fordi alle borgere over 67 år havde ret til den, uden ansøgning og ikke efter skøn af behov.

Husmoderafløser Kirstine Vilhelmine Thomsen på arbejde i en familie med et nyfødt barn i Hjørring i begyndelsen af 1950'erne. Lov om husmoderafløsning blev vedtaget i 1949. Den byggede videre på et tiltag fra 1941, der gav mulighed for hjælp til mindrebemidlede familier. Med loven blev ordningen et af de første velfærdspolitiske tiltag, der delvist var universelt baseret, idet alle nu havde ret til ved behov ved fx sygdom og barsel at få huslig hjælp stillet til rådighed af det offentlige i kortere perioder - ordningen var dog indtægts- og børneantalsreguleret. Foto: Historisk Arkiv Hjørring

Velfærdsstatens højdepunkt i 1960'erne

“Gør gode tider bedre”, lød Socialdemokratiets valgslogan ved folketingsvalget i 1960. Og 1960’erne blev på mange måder velfærdsstatens højdepunkt. Det faldt sammen med, at den økonomiske vækst var høj og dermed en forudsætning for, at det så hurtigt og så omfattende var muligt at udbygge velfærdsstaten. Samtidig kom der efter 1950’ernes strid og uenigheder en langt bredere politisk konsensus om, at Danmark var og burde fortsætte med at være en velfærdsstat. Der var godt nok forskellige meninger om mål og midler, men velfærdspolitik blev et helt centralt begreb sammen med forestillingen om, at man kunne skrue på og regulere befolkningens valg, prioriteringer og opførsel. Velfærdspolitikken blev derfor set både som et middel til at realisere politiske visioner om et bedre samfund og som et økonomisk rationelt instrument, der kunne regulere samfundsøkonomien. Det blev altså befolkningspolitik, socialpolitik, værdipolitik og økonomisk politik i fælles alliance.

I 1960'erne udmøntede velfærdspolitikken sig især i etablering af mange flere daginstitutioner, plejehjem og sygehuse. Uddannelsessystemet blev udbygget, og der blev indført flere ydelser, der kunne afhjælpe sygdom, uarbejdsdygtighed og handicaps. Den sociale forsorg blev langt mere omfattende, og staten afskaffede i 1971 de forsikringsbaserede sygekasser og indførte i 1973 fri lægehjælp.

Offentlige udgifter, CPR-nr., skat, oms og moms

Udbygningen af velfærdsstaten var hverken et nulsumsspil eller gratis. Når man tager højde for inflation m.m., steg det offentlige forbrug til over det tredobbelte fra 1945 til 1973. Og mens offentlige udgifter i 1948 udgjorde 12 % af BNP, var det i 1973 vokset til 21,6 %. Det Økonomiske Råd blev oprettet i 1962 som et ekspertpanel, hvor vismændene skulle følge den økonomiske udvikling og etablere overblik over og give anbefalinger til at samordne samfundsøkonomien, herunder velfærdsstatens udgifter. Senere igangsatte regeringen udarbejdelse af Perspektivplan I og II, der i henholdsvis 1971 og 1974 søgte at fremskrive udviklingen af den offentlige sektor og vurdere konsekvenserne, så der kunne udarbejdes koordinering og holdbare budgetter. Forudsætningerne brasede dog sammen, da den økonomiske krise ramte i 1973-1974.

Udviklingen af velfærdsstaten førte også til grundlæggende reformer i det økonomiske forhold mellem stat og borger. Et øget skattetryk var i særlig grad en forudsætning for, at den nye boligpolitik, socialpolitik, sundhedspolitik og kulturpolitik kunne realiseres. I 1970 indførtes derfor kildeskatten. Mens man før selv indbetalte sin skat bagud, blev den nu trukket direkte fra lønnen i forbindelse med udbetalingen. En af forudsætningerne for det nye skattesystem var en effektiv metode til personregistrering og -identifikation, og det blev tilvejebragt med Det Centrale Personregister, der blev oprettet i 1968 og tildelte enhver borger et ticifret CPR-nummer fra fødslen af. Systemet blev i takt med udbredelsen af maskinel databehandling, hulkortsystemer og computere en vigtig genfindingsnøgle og erstattede efterhånden tidligere tiders registrering ud fra familie, slægt og husstand. Det blev en personbundet og individualiseret form, hvorigennem alle borgeres kontakt med det offentlige på områder som sundhedsydelser, skolegang, sociale ydelser, session og valgret foregik – og samtidig blev det et centralt led i det offentliges registrering af, kontakt med og kontrolmuligheder over borgerne. Denne udvikling udfoldede sig for alvor i forbindelse med digitalisering og internet fra 1980’erne og frem.

Indførelsen af kildeskatten fra 1970 skabte en helt ny økonomisk relation mellem stat og borger, idet skatten blev trukket direkte, før lønnen blev udbetalt. Det blev oplevet som kaotisk og bureaukratisk, som denne tegning fra dagspressen viser. Datacentralen, der spiller en vigtig rolle i tegningens fortælling, blev i 1959 oprettet af Finansministeriet for at udvikle og drive offentlige administrative systemer.  Med anvendelse af hulkort, kalkulatormaskiner og de første computere blev den en frontløber i den danske informationsteknologiske udvikling. Illustration af Henry Lauritzen, Aalborg Stiftstidende, 1969

Der blev desuden indført afgifter i forbindelse med køb og salg af varer og tjenesteydelser. En omsætningsafgift (oms) på 9 % blev i 1962 indført i engrosleddet. Den blev i 1967 erstattet af en meromsætningsafgift (moms) på 10 %, der blev påført detailleddet. Generelt steg skattetrykket – bestående af direkte skatter, indirekte skatter, oms/moms samt andre skatter som punktafgifter, giftskatter og miljøafgifter – fra 23,7 % i 1948 til 40,3 % i 1973.

Kommunalreformen 1970 og organiseringen af velfærdsstaten

En central del af den økonomiske og administrative udvikling blev kommunalreformen, der trådte i kraft den 1. april 1970. Den indebar en sammenlægning blandt de 1098 kommuner og afskaffede skellet mellem landkommuner og bykommuner, så der kom to niveauer: 14 amtskommuner og 277 kommuner. Tidligere statslige opgaver inden for psykiatri, forsorg og undervisning blev amtskommunale, og kommunerne fik flere opgaver på børne- og ungeområdet og på erhvervs- og miljøområdet.

Kommunalreformens baggrund var især velfærdsstatens udvikling og storbyernes behov for arealer til industrikvarterer. Sygehusvæsenets og plejesektorens udbygning kunne ikke løses af små enheder, men krævede centralisering og specialisering, som kun kunne realiseres økonomisk og praktisk i større enheder. Desuden lå mange mindre landkommuner 'i skattely' af den nærliggende købstad og trak på dens services og infrastruktur. Det blev et problem, fordi vandringen fra land til by fortsatte. Hertil kom, at sognerådene på landet var en meget ujævnt implementeret institution, der havde mange eksempler på magtfordrejning og forskelle i sagsbehandlingen. Kommunalreformen var dermed med til at bane vejen for større ensartethed i den offentlige administration og mindre vilkårlighed i udmøntningen af velfærdsstaten.

Borgerne i velfærdsstaten

At Danmark i efterkrigstiden fik en omfattende og udbygget velfærdsstatspolitik, kom til at få betydning for alle borgere – ’fra vugge til grav’, som det hed. Staten fik en hidtil uset kontrol med og viden om befolkningens forhold i takt med, at flere og flere områder blev en del af velfærdspolitikken. Det gjaldt især for de personer, der stod uden for arbejdsstyrken: børn, unge, syge, arbejdsløse, handicappede, studerende og ældre. Her var de fleste i begyndelsen af efterkrigstiden i høj grad afhængige af forsørgelse af ægtefælle, forældre eller anden familie. Som følge af det stadig stigende antal velfærdsydelser blev disse grupper i stedet berettiget til overførselsindkomster som folkepension, dagpenge, revalideringsydelse, bistandshjælp, børnepenge, SU, førtidspension og sygedagpenge. Ydelser i disse livssituationer var ikke nye, men det markant anderledes var, at de blev universelle og rettighedsbaserede og dermed ikke i samme grad baseret på skøn og stigmatisering. Og det beløb, der blev afsat til det sociale område på finanslove og (amts)kommunale budgetter, steg voldsomt. Udviklingen kendetegner et skred væk fra familien som den primære forsørgelsesenhed og falder dermed i tråd med den voksende individualisering. Den økonomiske afhængighed af slægt og familie blev mindre, og samtidig blev den sociale mobilitet større, så flere fra ufaglærte og fattige familier fik mulighed for at uddanne sig, bosætte sig andre steder og/eller vælge andre livsveje end dem, traditioner, normer og familien foreskrev.

Landbrugssektoren: mekanisering og faldende betydning

Landbrugssektoren var på samme tid karakteriseret af udvikling og afvikling. På den ene side blev arbejdsgange moderniseret og industrialiseret; på den anden side faldt landbrugets betydning, både som (national)økonomisk faktor og som identitetsmarkør for store dele af befolkningen, der fandt arbejde i andre erhverv. Moderniseringen var så småt begyndt i 1930'erne med elektrificering, der for alvor slog igennem efter 2. verdenskrig, hjulpet på vej af Marshallhjælp og amerikansk udstyr og maskiner. Ved at etablere eget kraftanlæg på gården kunne landmanden sætte strøm til opgaver, der tidligere havde krævet langt flere mande-, kvinde- og børnetimer. Køerne blev malket med malkemaskiner, og dyrene kunne gå frit på markerne bag elektriske hegn i stedet for tøjringer og hyrdearbejde.

Motoriseringen – igen med starthjælp fra USA – betød, at landbrugsmaskiner blev udbredt. Den lille traktor blev for stort set alle landmænd et allround-redskab til pløjning, harvning, såning, gødskning og høst, og efterhånden kom større maskiner som grønthøstere og mejetærskere i anvendelse. Arbejdsdyrenes betydning som trækdyr forsvandt, og effektiviseringen betød en frigørelse af ressourcer og arbejdskraft. Udviklingen mod et mere intensivt landbrug fortsatte med kunstgødning, undgåelse af braklægninger og større ydelser på både afgrøder og dyr.

Inseminering og målrettet avl på kvægracer fremmede mælkeydelsen og kødkvaliteten. Den gennemsnitlige ydelse for en malkeko steg i perioden fra ca. 2000 til ca. 5000 liter mælk om året. Æglæggende burhøns og intensivt opdræt af slagtekyllinger medførte oprettelsen af en egentlig fjerkræindustri. Endelig blev svineproduktionen gennem målrettet avlsarbejde stærkt forædlet i retning af hurtigere vækst, mere kød og mindre fedt, og en kropsbygning med en lang ribbensside blev resultatet af et målrettet avlsarbejde, der resulterede i ekstra ryghvirvler og ribben – og dermed flere koteletter og mere bacon, sidstnævnte især til eksport.

Vækst i industri- og servicesektoren

Mekanisering og effektivisering, bl.a. gennem videnskabelig tilrettelæggelse af produktionsgange, betød, at produktiviteten i dansk industri voksede stærkt i efterkrigstiden. Der blev foretaget store investeringer i maskiner og automatiserede arbejdsprocesser samt udvikling af transportleddet, og højere forbrug og større eksport øgede efterspørgslen på industrivarer. Det kom til udtryk i, at landbrugssektoren indtil 1962/1963 indtjente mest valuta, mens det herefter var industrisektoren. Det betød også, at arbejdsstyrken voksede, og at arbejdspladserne fik en helt anden karakter og fordeling end før. Ud af en arbejdsstyrke på godt 2 millioner arbejdede omkring en fjerdedel i de primære erhverv (landbrug, fiskeri og råstofudvinding) i de første efterkrigsår. I 1972 var det faldet til under 10 %. Parallelt hermed blev der færre selvstændige og flere lønmodtagere.

De sekundære erhverv (industri og byggeri) og den tertiære sektor (handel og transport) oplevede begge stigninger i samme periode, men der, hvor der virkelig var vækst, var i den offentlige sektor. Mens omkring 7 % i 1948 var offentligt ansatte, drejede det sig i 1973 om ca. 20 %, svarende til en halv million personer. Tallene afspejlede især velfærdspolitiske tiltag inden for sundhedsområdet og på det sociale område. Der kom flere læger, sygeplejersker, pædagoger, lærere, socialrådgivere, hjemmehjælpere og sygehjælpere. En stor del af væksten blev udgjort af kvinder, der især fra midten af 1960'erne igen kom ud på arbejdsmarkedet.

Velfærdsstaten

Se filmen, hvor Anne Sørensen fortæller om velfærdsstaten. Filmen er godt ni minutter lang.