Dansk indvandrings- og udlændingepolitik, 1970-1992

Artikler

 

I 1973 indførte den socialdemokratiske regering et akut indvandringsstop på grund af voksende arbejdsløshed. Indvandring var dog ikke et særligt problematiseret emne i den politiske og offentlige debat i 1970'erne. Fra begyndelsen af 1980'erne kom der stadig flere flygtninge til Danmark, især fra Mellemøsten og den tredje verden, hvor mange lande var hærget af kriser, krige og borgerkrige, men også fra Østeuropa samt vesteuropæiske diktaturer som Spanien, Portugal og Grækenland.

I 1983 vedtog Folketinget en ny udlændingelov, der blev kendt som Europas mest liberale. Tilstrømningen til Danmark samt integrationsproblemer fik dog Folketinget til at vedtage en række stramninger af udlændingeloven i 1980'erne. I slutningen af 1980'erne kom udlændingeområdet til at fylde mere i den politiske og offentlige debat, bl.a. fordi Fremskridtspartiet profilerede sig stærkt på området.

1967-1970: Gæstearbejderne kommer til Danmark

Danmark var i 1960'erne præget af økonomisk vækst og højkonjunktur.  Dette førte til en stadigt større efterspørgsel på arbejdskraft i industrien, og den kunne hverken løses af forbedringer i produktionsteknologien eller af, at kvindernes erhvervsfrekvens var hastigt opadgående. Arbejdsgivere fik derfor lov at til invitere gæstearbejdere (ofte også kaldet 'fremmedarbejdere') til landet. I 1967 ankom de første fra lande som Tyrkiet, Pakistan og Jugoslavien.  De fleste af de nye gæstearbejdere var mænd, og hensigten var, at de kun skulle bo og arbejde i Danmark i nogle år for så at rejse tilbage til hjemlandet igen.

I 1970 var der ca. 20.000 udenlandske arbejdere i Danmark.

1973: Danmark indfører indvandringsstop

I 1970 indførte den danske socialdemokratiske regering et indvandringsstop, men det blev hurtigt lempet. Det skyldtes for det første EF-medlemskabet fra januar 1973, fordi der inden for fællesskabet garanteres fri bevægelighed for arbejdskraft. For det andet medførte højkonjunkturen stadig et behov for arbejdskraft, så regeringen lempede også reglerne for indvandring fra lande uden for EF igen.

I slutningen af 1973 ramte den første oliekrise Danmark, hvilket for første gang i mere end et årti medførte arbejdsløshed. Den socialdemokratiske arbejdsminister Erling Dinesen (1910-1986) valgte derfor den 29. november 1973 at indføre et øjeblikkeligt stop for arbejdskraftindvandring fra lande uden for EF – en beslutning, som fagbevægelsen var yderst tilfreds med.  I henhold til indvandringsstoppet kunne man kun få varigt ophold i Danmark, hvis man havde opnået flygtningestatus eller var blevet tilkendt ret til familiesammenføring med danske statsborgere eller herboende udlændinge med opholdstilladelse. Der var bred politisk konsensus om indvandringsstoppet.

Overordnet set stod spørgsmål om flygtninge og indvandrere dog ikke højt på den politiske dagsorden i 1970'erne. De socialdemokratiske regeringer og fagbevægelsen havde overordnet set en let skeptisk og forsigtig holdning til indvandrerspørgsmål. De frygtede løntrykkeri og den relativt store grad af behov for social bistand blandt indvandrere.

I slutningen af årtiet begyndte en række borgmestre i de større byer og særligt i de københavnske vestegnskommuner imidlertid at italesætte integrationsproblemer og tendenser til udviklingen af parallelsamfund. Samtidig var der røre om et mindre antal, men i pressen stærkt profilerede, udvisningssager af herboende udlændinge. To af de mest markante gjaldt udvisningen af en kvindelig narkokurér fra Filippinerne og en mexicansk mand, der var mistænkt for spionage. Sagerne mobiliserede politikere, medier og meningsdannere massivt og lagde et stærkt pres på de socialdemokratiske regeringer for etableringen af klare retningslinjer for afgørelse af opholds-, arbejds- og udvisningssager.

1977: Fremmedlovsudvalget nedsættes

I 1977 nedsatte den socialdemokratiske regering fremmedlovsudvalget med det formål at skabe overblik over, hvordan det meget uregulerede område kunne reguleres. Hensigten var på den ene side at forbedre udlændinges retssikkerhed, og på den anden side at sikre myndighederne lovhjemmel til overhovedet at beskæftige sig med de i landet residerende udlændinge.

Fremmedlovsudvalget afgav betænkning i 1982. Udvalget var delt i et flertal og et mindretal. Flertallets forslag indeholdt for det første en præcisering af reglerne for opholdstilladelse og udvisning, herunder de humanitære hensyn, der kunne inddrages i begge tilfælde. For det andet skulle alle udvisninger fremover foregå ved domstolene i stedet for den tidligere praksis, hvor fremmedpolitiet rent administrativt afgjorde udvisninger. For det tredje skulle der oprettes et flygtningenævn med domstolslignende karakter, hvor eventuelle klager skulle behandles. Mindretallets forslag havde en langt mere lempelig holdning til tildelingen af flygtningestatus og familiesammenføring, som i højere grad skulle sikres med regulære retskrav.

Januar 1983: Forslag til ny udlændingelov

Den 20. januar 1983 fremsatte den nye borgerlige Firkløverregerings konservative justitsminister Erik Ninn-Hansen (1922-2014) et lovforslag til en ny udlændingelov. Forslaget var baseret på flertalsindstillingen fra fremmedlovsudvalget, og det var ikke ministerens forventning, at det ville give anledning til mere end rutinejusteringer. Der herskede stadig bred politisk konsensus om indvandringsstoppet, og spørgsmålet om flygtninge og indvandrere stod fortsat ikke højt på den politiske dagsorden i begyndelsen af 1980'erne.

Ikke desto mindre tegnede der sig et alternativt flertal blandt Folketingets partier uden om regeringen, baseret på fremmedlovsudvalgets mindretalsudtalelse. Det Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti (SF) og Venstresocialisterne (VS) tog klart stilling til fordel for mindretalsudtalelsen og fik også Socialdemokratiet med. Ninn-Hansens lovforslag blev derfor sendt tilbage til udvalgsbehandling, hvor fremmedlovsudvalgets mindretal med formanden for Dansk Flygtningehjælp, juraprofessor Hans Gammeltoft-Hansen (f. 1944) i spidsen indførte en række fundamentale ændringer.

I et forsøg på at generobre dagsordenen gik Erik Ninn-Hansen i medierne med en skarp kritik af det nye lovforslag. I et stort interview i Jyllands-Posten den 10. april 1983 advarede Ninn-Hansen mod at lade familiesammenføringer undergrave indvandringsstoppet fra 1973. Han henviste både til, at der var 300.000 arbejdsløse i Danmark, og til at det sociale velfærdssystem i Danmark kunne lokke mange udlændinge til. Samtidig antydede han, at der var fare for, at lovgivningen kunne misbruges af personer uden retmæssig adgang til ophold i landet og dermed heller ikke retmæssig adkomst til landets sociale ydelser. Endvidere advarede han om, at frustrationer over for stor tilstrømning til Danmark og eventuelt misbrug af lovgivningen kunne føre til decideret raceuro. Ministeren henstillede til, at man skulle være forsigtig, hvis man ønskede at bevare landet som nationalstat på længere sigt. Interviewet fik stor opmærksomhed. Særligt fordi det i 1980'erne var usædvanligt, at de store partier profilerede sig på indvandringsspørgsmål. 

3. juni 1983: Europas mest liberale udlændingelov

Den 3. juni 1983 vedtog Folketinget presset af det alternative flertal en ny udlændingelov, som skulle blive kendt som Europas mest liberale. Loven indeholdt et retskrav på asyl, så længe en person fik behandlet sin sag om flygtningestatus eller familiesammenføring. Desuden blev der indført en juridisk ligestilling mellem flygtninge ift. FN's Flygtningekonvention og såkaldte de facto-flygtninge. De facto-flygtninge var personer, som ikke opfyldte betingelserne i FN’s Flygtningekonvention, men hvis forhold var af en sådan karakter, at vægtige grunde tilsagde, at de ikke burde sendes tilbage til deres hjemlande. Endvidere blev det lovfæstet, at udenlandske statsborgere med fast opholdstilladelse eller asylret i Danmark fik ret til at få familiesammenført ikke bare børn og ægtefæller, men også forældre over 60 år samt i visse tilfælde fjernere slægtninge. Den danske lov gik således længere end FN-konventionernes krav.

1983-1987: Stramninger af udlændingeloven

I 1984 - et år efter den nye udlændingelovs vedtagelse - kunne der observeres en markant stigning i antallet af asylansøgere. I 1983 havde der været godt 3.000 ansøgere i alt, i 1984 søgte 4.300 om asyl. Antallet af asylansøgere fortsatte med at stige, i 1985 var der således 8.700 ansøgere og i 1986 9.000. Størstedelen af asylansøgerne fik tildelt opholdstilladelse i Danmark. Hovedparten af flygtningene kom fra Irak og Iran, der var i krig med hinanden. Andre grupper var palæstinensere, libanesere og tamilere, der flygtede fra borgerkrige og opstande.

I lyset af tilstrømningen ønskede justitsminister Erik Ninn-Hansen at revidere udlændingeloven. I oktober 1984 argumenterede han i Folketinget for, at tilstrømningen var sket, fordi asylansøgerne kendte den liberale danske lov og derfor valgte netop Danmark. Det alternative flertal (Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre, SF og VS) afviste ministerens argumentation såvel som behovet for en stramning. De mente i stedet, at man helt principielt skulle hjælpe folk i nød. Politikernes holdninger til udlændinge og flygtninge blev gradvist mere polariseret igennem første halvdel af 1985, og det samme gjaldt i befolkningens. Her var der både flygtningevenner, der indsamlede tøj og andre fornødenheder til flygtningene, men også optøjer og hærværk mod flygtningeboliger.

I efteråret 1985 begyndte Socialdemokratiets holdning imidlertid at nærme sig den borgerlige regerings. Det skyldtes for det første, at flygtningestrømmen forsat steg, og for det andet, at flere socialdemokratiske borgmestre udtrykte bekymringer over integrationsproblemer i særligt de københavnske omegnskommuners almene boligområder. Integrationsindsatsen var usystematisk og tøvende, og hovedparten af flygtningene blev indkvarteret i kommuner, der i forvejen havde store sociale problemer. I december 1985 indgik Firkløverregeringen, Socialdemokratiet og Fremskridtspartiet et forlig om en stramning af udlændingeloven, så "åbenbart grundløse" asylansøgere kunne afvises ved den danske grænse. Det Radikale Venstre, SF og VS stemte imod. Hermed var det alternative flertal brudt på udlændingeområdet.

I 1986 tog Erik Ninn-Hansen initiativ til endnu en revision af loven, der indeholdt tre markante stramninger:

  • retskravet på asyl til de facto-flygtninge skulle fjernes
  • det skulle være muligt at sende asylansøgere tilbage, hvis de kom fra lande, som havde underskrevet FN's flygtningekonvention
  • der skulle indføres transportøransvar, dvs. at det blev eksempelvis luftfartsselskabers ansvar at sende flygtninge retur til det sidst besøgte sikre land, hvis de ikke opfyldte betingelserne for at kunne indgive en asylansøgning.

Revisionen blev vedtaget af regeringen, Socialdemokratiet og Fremskridtspartiet, mens Det Radikale Venstre, SF og Venstresocialisterne igen stemte imod.

1988-1990: Fremskridtspartiets oprør mod den danske udlændingepolitik

Den 1. januar 1988 fremlagde rigspolitichefen sin årsberetning, der dokumenterede, at antallet af udlændinge i Danmark var 14 % højere end i 1986, hvilket svarede til 82.530 udlændinge i alt. Ligesom i dag var størstedelen af de herboende udlændinge personer fra den vestlige verden, men den nationale opmærksomhed blev fortrinsvis rettet mod den del af fællesbetegnelsen 'udlændinge', som havde ikke-vestlig baggrund og som ved deres udseende, kultur og adfærd skilte sig synligt ud fra den levevis, man i det etnisk homogene kongerige opfattede som 'dansk'.

I befolkningen var der en stigende interesse for spørgsmålet, og det stærkt indvandrerkritiske Fremskridtsparti kunne ved folketingsvalget i maj 1988 notere sig en fremgang på 7 mandater til i alt 16. I løbet af den næste regeringsperiode krævede Fremskridtspartiet lokale folkeafstemninger, så de enkelte kommuner kunne tage stilling til, om de ville tage imod flygtninge. Ligeledes ønskede partiet, at de kommunale institutioner stoppede med at tage særlige hensyn til muslimske spisevaner. Fremskridtspartiets politiske leder, gruppeformand Pia Kjærsgaard (f. 1947), kaldte partiets politik for "et berettiget opgør" med "den tåbelige flygtningepolitik, som Venstre og de konservative står for".

Venstre og Det Konservative Folkeparti var gennem hele valgperioden bevidste om, at der var tale om et penibelt spørgsmål, også ud over Fremskridtspartiets vedholdende og effektive instrumentalisering af det. Det var det dels i forhold til regeringspartneren Det Radikale Venstre, for hvem en liberal udlændingepolitik var en hjertesag, og dels internt i partierne selv, hvor der særligt i Venstre herskede meget forskellige holdninger til spørgsmålet. Hos det store oppositionsparti Socialdemokratiet undlod man i det store hele at diskutere udlændingeområdet, dels fordi man også her her var internt uenige, og dels fordi man ønskede at tækkes Det Radikale Venstre af hensyn til et evt. fremtidigt samarbejde.

Berøringsangsten over for emnet gav sig klart udtryk i lovgivningsarbejdet, hvor der ikke blev vedtaget større forandringer på området i valgperioden 1988-90.

1991-1992: Palæstinensersagen

I sommeren 1991 fik godt 300 palæstinensere fra Libanon deres asylansøgninger afvist med henvisning til, at forholdene i Libanon var blevet fredeligere og ikke gav grundlag for asyl. Asylansøgerne skulle derfor hjemsendes. Knap 100 af de afviste asylansøgere besatte i september Enghave Kirke og senere Blågårds Kirke. Præsten og et enigt menighedsråd gav palæstinenserne kirkeasyl, altså beskyttelse under kirkens fredhellighed, som er et princip, der har eksisteret siden Romerriget. Kirkens fredhellighed har ikke juridisk status i dansk lovgivning, men myndighederne er meget tilbageholdende med at krænke den alligevel.

Kirkebesættelsen skabte stor opmærksomhed omkring sagen og førte til en folkelig bevægelse, der krævede, at palæstinenserne fik permanent opholdstilladelse af humanitære grunde. Den konservative justitsminister Hans Engell (f. 1948) afviste dog alle appeller med, at sagen var behandlet efter reglerne, og at bestemmelsen om opholdstilladelse af humanitære grunde kun var tiltænkt enkeltindivider, ikke grupper på flere hundrede.

I januar 1992 tog det radikale folketingsmedlem Elisabeth Arnold (f. 1941) sagen op i Folketinget. Hun barslede med et lovforslag, som skulle give palæstinenserne permanent opholdstilladelse af humanitære grunde set i lyset af, at de allerede havde været i landet i mere end et år. Arnold fik snart tilslutning fra SF og Socialdemokratiet. Den 27. februar 1992 vedtog et flertal uden om regeringen således et lovforslag, der medførte, at de 321 palæstinensere fra Libanon fik permanent opholdstilladelse i Danmark.

I eftertiden er 'palæstinenserloven' blev stærkt kritiseret for at være et brud med sædvanlig lovgivningspraksis og retsstatsprincipper, fordi den omhandlede konkrete personer og ikke gjaldt for andre, samtidig med at loven var en lige så betydelig undergravning af asylsystemet. I samtiden skabte loven en yderligere polarisering af udlændingedebatten, da en meningsmåling viste, at under 20 % af befolkningen støttede den.

Om artiklen

Forfatter(e)
Rosanna Farbøl, Astrid Elkjær Sørensen, Thorsten Borring Olesen, Niels Wium Olesen
Tidsafgrænsning
1970 - 1992
Medietype
Tekst
Sidst redigeret
5. november 2018
Sprog
Dansk
Litteratur

Olesen, Thorsten Borring og Niels Wium Olesen: De danske ministerier 1972-1993, bd. 5, del 1 (2017)

Olesen, Niels Wium og Thorsten Borring Olesen: De danske ministerier 1972-1993, bd. 5, del 2 (2018)

Villaume, Poul: Udlændingelov i Gyldendals og Politikens Danmarkshistorie (2002-2005)

Udgiver
danmarkshistorien.dk